Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 4. stav 2. tačka e) i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. aprila 2024. godine, d o n i o  je

O D L U K U

Utvrđuje se da član 3. stav 1. tačka a) u dijelu koji glasi “Ekstra zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane magistralnog puta i veze tog puta - ako su sa njih direktno sagledivi...“, tačka b) u dijelu koji glasi „I zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane regionalnog puta, i veze tog puta - ako su sa njih direktno sagledivi“ i član 34. st. 1. i 2. Odluke o reklamiranju na teritoriji Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 26/13, 6/14, 4/17, 24/19, 41/19 i 26/21) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o javnim putevima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 89/13 i 83/19) i Zakonom o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21).

O b r a z l o ž e nj e

JP „Putevi Republike Srpske“ d.o.o Banja Luka dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o reklamiranju na teritoriji Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 26/13, 6/14, 4/17), koju je Sud, na osnovu člana 4. stav 2. tačka e) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), tretirao kao prijedlog. Iz sadržaja prijedloga i navoda o povredi Ustava i zakona proizlazi da predlagač, u suštini, osporava član 3. stav 1. tačka a) u dijelu koji glasi “Ekstra zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane magistralnog puta i veze tog puta - ako su sa njih direktno sagledivi...“ i tačka b) u dijelu koji glasi „I zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane regionalnog puta, i veze tog puta - ako su sa njih direktno sagledivi“ ove odluke. U prijedlogu se navodi da osporene odredbe Odluke nisu u saglasnosti sa članom 3. stav 1. tačka b) Zakona o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21), članom 57. Zakona o javnim putevima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 89/13 i 83/19), te time ni sa članom 108. Ustava Republike Srpske. Predlagač, naime, ističe da je donosilac predmetne odluke osporenim propisivanjem izašao iz okvira definisanih Zakonom o komunalnim taksama, jer je suprotno ovom zakonu propisao da jedinica lokalne samouprave naplaćuje komunalnu taksu za isticanje reklamnih panoa i bilborda pored magistralnih i regionalnih puteva, zadirući na taj način u načelo ustavnosti i zakonitosti. U vezi sa navedenim, u prijedlogu se iznosi stav da prema relevantnim odredbama Zakona o javnim putevima i Zakona o komunalnim taksama, JP „Putevi Republike Srpske“ d.o.o. Banja Luka ima pravo na naknadu za postavljanje i korišćenje natpisa i reklama na magistralnim i regionalnim putevima u Republici Srpskoj. Kao argumente u prilog ovom stavu, predlagač ukazuje i na odredbe članova 10. i 11. Pravilnika o postavljanju, održavanju i uklanjanju reklamnih tabli i natpisa („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 50/14) kojima je propisano da se natpisi postavljaju u skladu sa rješenjem koje izdaje upravljač puta, koji obračunava naknadu za postavljanje i korišćenje natpisa, te člana 1. Uredbe o naknadama za postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu javnih puteva („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 52/14), koja uređuje visinu i način plaćanja naknada za postavljanje i korišćenje reklamnih tabli i panoa u zaštitnom pojasu javnih puteva.   

U izjašnjenju na prijedlog koji je dostavila Stručna služba Skupštine Grada Banja Luka navodi se da je prijedlog neosnovan, te se ukazuje na to da se obračunata taksa za reklamne panoe ne odnosi na zaštitni pojas magistralnog puta, već na ekstra zonu (prostor i objekti sa obje strane magistralnog puta) i prvu zonu (prostor i objekti sa obje strane regionalnog puta) u kojoj se reklamni mediji nalaze, a u dijelu puta koji održava Grad Banja Luka, kako je određeno članom 33. st. 1. i 2. Zakona o javnim putevima. Donosilac osporene odluke ističe da je Grad Banja Luka za reklamiranje na teritoriji Grada odredio osporenu naknadu, da ne ulazi u pravo drugih subjekata da naplaćuju naknadu, te da privredna društva i organi jedinice lokalne samouprave takse i naknade naplaćuju na različite načine, svako u okviru svoje nadležnosti, koja se određuje podzakonskim aktima. Nadalje, u odgovoru se navodi da, s obzirom na to da se radi o privremenim objektima koji mogu biti postavljeni maksimalno pet godina, isključivi razlog da jedinica lokalne samouprave dozvoli postavljanje reklamnog medija je ostvarivanje prihoda, jer u suprotnom ne bi ni bilo svrhe da se dozvoljava njihovo postavljanje. Konačno, donosilac osporene odluke ističe da se predmetna naknada naplaćuje za reklamne medije koji se nalaze u dijelu, odnosno pojasu kojim upravlja jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Banja Luka, dakle na dijelovima magistralnog i regionalnog puta koji su proglašeni gradskim ulicama u skladu sa Odlukom o razvrstavanju lokalnih puteva i ulica u naselju na području grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 15/18). Slijedom navedenog predlaže da Sud, kao neosnovan, odbije podneseni prijedlog.

Odluku o reklamiranju na teritoriji Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 26/13, 6/14, 4/17, 24/19, 41/19 i 26/21) donijela je Skupština Grada Banja Luka na osnovu člana 65. stav 3, člana 134. stav 2. i člana 137. stav 3. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13), člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) i člana 32. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07 i 17/12). Članom 3. stav 1. tačka a) ove odluke u osporenom dijelu propisano je da je za postavljanje samostojećih i ostalih reklamnih medija teritorija grada Banja Luka podijeljena na četiri zone, te da ekstra zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane magistralnog puta i veze tog puta - ako su sa njih direktno sagledivi. Tačkom b), u  osporenom dijelu, propisano je da I zoni pripada i prostor i objekti sa obje strane regionalnog puta i veze tog puta  - ako su sa njih direktno sagledivi. S obzirom na činjenicu da su odredbe člana 34. st. 1. i 2. predmetne odluke po svom sadržaju u direktnoj vezi sa članom 3. u osporenom dijelu, Sud je na osnovu člana 42. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti proširio i na ove odredbe.

Članom 34. osporene Odluke o reklamiranju na teritoriji Grada Banja Luka propisano je da se za isticanje reklamnih poruka na postavljenim reklamnim medijima koji se nalaze pored magistralnih i regionalnih puteva, u naseljenom mjestu, plaća naknada (stav 1). Stavom 2. ovog člana propisano je da se visina naknada iz stava 1. određuje na godišnjem nivou, te je visina utvrđena u zavisnosti od zone reklamiranja i reklamne površine i prikazana je u tabeli koja je sastavni dio ovog člana.

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba predmetne odluke Sud je imao u vidu da je članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporene odluke, a kojim su određene nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, i označen je kao pravni osnov za donošenje ove odluke, propisano da, pored ostalog, skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje. Iste nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave su propisane i članom 39. važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16, 36/19 i 61/21).

Odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13) na koje se donosilac osporene odluke pozvao prilikom njenog donošenja, a koje nisu mijenjane naknadnim izmjenama i dopunama ovog zakona objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srpske“ br. 106/15, 3/16 i 84/19, propisano je: da se uslovi za postavljanje privremenih objekata propisuju odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o uređenju prostora i građevinskom zemljištu (član 65. stav 3), da će skupština jedinice lokalne samouprave propisati način izdavanja lokacijskih uslova za, pored ostalog, postavljanje samostalnih reklamnih objekata (član 134. stav 2), te da za gradska i prigradska područja skupština jedinice lokalne samouprave može donijeti odluku, između ostalog, o mogućnosti i uslovima reklamiranja (član 137. stav 3). 

Odredbama Zakona o javnim putevima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 89/13 i 83/19) koje su, po ocjeni Suda, relevantne za ocjenjivanje osporenih normi predmetne odluke propisano je: da je javni put površina od opšteg značaja za saobraćaj, koju svako može slobodno da koristi pod uslovima određenim zakonom i koju je nadležni organ proglasio javnim putem (član 2. stav 1. tačka g), da je lokalni put javni put koji saobraćajno povezuje jedinicu lokalne samouprave i teritoriju jedinice lokalne samouprave sa mrežom drugih javnih puteva (član 2. stav 1. tačka e), da je magistralni put javni put koji ima funkciju povezivanja Republike Srpske u evropski saobraćajni sistem, saobraćajnog povezivanja cjelokupne ili većeg dijela teritorije Republike Srpske sa odgovarajućim putevima u Federaciji BiH i susjednim državama, omogućavanje tranzitnog saobraćaja kojim se ostvaruje prolazak kroz jedinice lokalne samouprave (član 2. stav 1. tačka ž), da je regionalni put javni put koji povezuje regionalne centre Republike Srpske međusobno, preko kojih se ostvaruje najracionalnija povezanost jedinica lokalne samouprave sa magistralnim putevima i odgovarajućom mrežom puteva Federacije BiH i susjednim državama (član 2, stav 1. tačka f), da je ulica dio javnog puta u naselju, sa trotoarom i ivičnjakom, pored koje se najmanje sa jedne strane nalaze redovi kuća ili grupa zgrada (član 2, stav 1. tačka š), da su javni putevi javno dobro, u opštoj upotrebi, u svojini Republike Srpske, te da je upravljanje, održavanje, građenje i zaštita javnih puteva djelatnost od posebnog interesa za Republiku (član 3), da se javni putevi razvrstavaju na auto-puteve, brze, magistralne, regionalne i lokalne puteve i ulice u naselju (član 9), da je upravljač puta javno preduzeće, koncesionar, drugo pravno lice, nadležni organ jedinice lokalne samouprave koji je u skladu sa posebnim zakonom nadležan za upravljanje putem (član 16. stav 1), da upravljanje i povjeravanje poslova građenja, rekonstrukcije, rehabilitacije, održavanja i zaštite mreže magistralnih i regionalnih puteva vrši Javno preduzeće „Putevi Republike Srpske“ d.o.o. Banja Luka (član 16. stav 4), da upravljanje i povjeravanje poslova građenja, rekonstrukcije, rehabilitacije, održavanja i zaštite lokalnih puteva, ulica u naselju, nekategorisanih puteva koji su upisani u javne evidencije i nepokretnostima i pravima na njima i putnih objekata na njima vrši nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 16. stav 5), da je zaštitni pojas puta zemljište pored puta čije je korišćenje ograničeno u skladu sa odredbama ovog zakona, a radi nesmetanog i bezbjednog odvijanja saobraćaja (član 46. stav 1), da je u zaštitnom pojasu puta, bez saglasnosti upravljača puta, zabranjeno, pored ostalog, postavljanje reklama i drugih natpisa (član 47. tačka d), da rješenje kojim se odobrava postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu puta donosi upravljač puta (član 57. stav 1) da Vlada donosi uredbu kojom utvrđuje visinu naknade za postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu puta za javne puteve, osim lokalnih puteva i ulica u naselju (član 57. stav 4), da visinu naknade za postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu lokalnih puteva i ulica u naselju utvrđuje gradonačelnik, odnosno načelnik jedinice lokalne samouprave (član 57. stav 5).

Zakonom o komunalnim taksama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/12, 123/20 i 119/21), koji je Sud takođe imao u vidu u konkretnom slučaju, propisano je: da komunalne takse u skladu sa ovim zakonom posebnim aktom utvrđuje grad, odnosno opština, i da su ove takse prihod jedinice lokalne samouprave (član 2), da se komunalne takse mogu utvrditi, između ostalog, za isticanje reklama na javnim i drugim površinama, osim reklamnih panoa i bilborda pored auto-puteva, magistralnih i regionalnih puteva (član 3. stav 1. tačka b).

Imajući u vidu izloženo, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Banja Luka bila nadležna da donese osporenu odluku, kao poseban akt kojim je utvrdila zone reklamiranja, tip, veličinu, uslove, način i postupak za postavljanje reklamnih medija na javnim i drugim površinama na teritoriji Grada Banja Luka, ali da nije u okviru njenih ovlašćenja da ovom odlukom propisuje visinu i način plaćanja naknada za samostojeće reklamne panoe pored magistralnih i regionalnih puteva, kako je to propisano osporenim normama ovog opšteg akta.

Naime, po ocjeni ovog suda, propisivanjem iz odredbe člana 3. stav 1. u osporenom dijelu, kao i člana 34. st. 1. i 2. Odluke o reklamiranju na teritoriji Grada Banja Luka, došlo je do povrede načela zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava. Sud smatra da je donosilac osporene odluke, suprotno naprijed citiranim odredbama Zakona o javnim putevima, prilikom definisanja prostora, odnosno zona na teritoriji grada Banja Luka za postavljanje samostojećih i ostalih reklamnih medija i naplaćivanja naknade po tom osnovu, propisao da ekstra zoni pripadaju i prostor i objekti sa obje strane magistralnog puta i veze tog puta ako su sa njih direktno sagledivi, te da I zoni za reklamiranje pripadaju prostor i objekti sa obje strane regionalnog puta, i veze tog puta, ako su sa njih direktno sagledivi. U vezi sa navedenim, ovom odlukom je istovremeno, bez zakonskog osnova, utvrđena i visina naknade koja se plaća za isticanje reklamnih poruka na postavljenim medijima koji se nalaze pored magistralnih i regionalnih puteva, u naseljenom mjestu, koja zavisi od zone reklamiranja i reklamne površine.

Prilikom ocjenjivanja osporenih normi predmetne odluke, Sud je, prije svega, imao u vidu da je Zakonom o javnim putevima definisan status regionalnih i magistralnih puteva, koji predstavljaju javno dobro u opštoj upotrebi u svojini Republike Srpske, koje je od posebnog interesa za Republiku, te je određeno da upravljanje magistralnim i regionalnim putevima u Republici Srpskoj vrši Javno preduzeće „Putevi Republike Srpske“ d.o.o. Banja Luka. Upravljanje mrežom lokalnih puteva, ulicama u naselju i nekategorisanim putevima je ovim zakonom povjereno jedinici lokalne samouprave. Nadalje, u vezi sa navedenim, Sud smatra da je neophodno ukazati na to da prema ovom zakonu, rješenje kojim se odobrava postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu puta donosi upravljač puta, a upravljanje regionalnim i magistralnim putevima u Republici Srpskoj vrši Javno preduzeće „Putevi Republike Srpske“ d.o.o. Banja Luka, te da upravljač puta daje saglasnost za postavljanje reklama i drugih natpisa, odnosno donosi rješenje kojim se odobrava postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu puta. Prema članu 57. st. 4. i 5. istog zakona Vlada Republike Srpske donosi uredbu kojom utvrđuje visinu naknade za postavljanje natpisa u zaštitnom pojasu puta za javne puteve, osim lokalnih puteva i ulica u naselju, u pogledu kojih visinu ove naknade utvrđuje gradonačelnik, odnosno načelnik jedinice lokalne samouprave.

Po ocjeni Suda, iz navedenih zakonskih odredaba bez dileme proizlazi da je regulisanje pitanja naknade za postavljanje reklamnih medija u zaštitnom pojasu regionalnih i magistralnih puteva zakonodavac dao u nadležnost upravljaču ovih javnih puteva, pri tome ne praveći razliku po kriterijumu da li je reklamni medij postavljen pored magistralnog ili regionalnog puta u naseljenom mjestu ili ne. Isto tako, Zakon o komunalnim taksama, kojim je uređen sistem komunalnih taksa, a koja je prihod jedinice lokalne samouprave, članom 3. stav 1. tačka b) jasno definiše da se komunalne takse mogu utvrditi za isticanje reklama na javnim i drugim površinama, osim reklamnih panoa i bilborda pored auto-puteva, magistralnih i regionalnih puteva. Dakle, ni ovaj zakon ne propisuje bilo kakvo davanje u korist jedinice lokalne samouprave kao naknadu za postavljanje reklamnih panoa i drugih reklamnih medija pored regionalnog i magistralnog puta.

Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da Skupština Grada Banja Luka nije imala ovlašćenje da autonomno uređuje pitanje ove naknade u odnosu na prostor pored magistralnih i regionalnih puteva, čime je izašla iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja i narušila ustavno načelo zakonitosti.

Član 33. st. 1. i 2. Zakona o javnim putevima, na koji se poziva donosilac Odluke u svom odgovoru na prijedlog, po ocjeni Suda nije relevantan za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti osporenih normi, jer se odnosi na nadležnost i obaveze upravljača puta prilikom održavanja puta, što se ne može dovesti u vezu sa pitanjem koje uređuju osporene norme predmetne odluke. 

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i  sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.

                                                                                          PREDSJEDNIK

                                                                                        USTAVNOG SUDA                                                                                                                 

                                                                                       Mr Džerard Selman

Broj: U-39/23

24. april 2024. godine