Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. новембра 2023. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 9. став 1. тачка 1) подтачка 3. Правилника о стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа („Службени гласник Републике Српске" бр. 85/21, 9/22 и 86/23).
О б р а з л о ж е њ е
Борко Гавриловић из Сарајева дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 9. став 1. тачка 1) подтачка 3. (у иницијативи погрешно наведено алинеја 3) Правилника о стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа („Службени гласник Републике Српске" бр. 85/21 и 9/22) којим је одређено да се наставницима у високошколским установама један час вјежби обрачунава као 0,6 норма-часова. Давалац иницијативе сматра да су примјеном оспореног прописивања наставници у високошколским установама доведени у неравноправан положај у односу на асистенте у тим установама, будући да за исти рад остварују мању плату. Истиче се да је предметна одредба Правилника у супротности са чланом 120. ст. 2. и 3. Закона о раду који радницима јемчи једнаку плату за исти рад или рад исте вриједности који остварују код послодавца, као и са Законом о високом образовању, јер прописује мањи обим права наставника од обима права који је утврђен тим законом. У овом смислу давалац иницијативе наводи да је исту поднио имајући у виду члан 108. став 2. Устава Републике Српске (у даљем тексту: Устав) према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, те надлежности овог суда утврђене чланом 115. став 1. тач. 1. и 2. Устава.
У одговору који је Суду доставио доносилац оспореног акта се истиче да су наводи из иницијативе нетачни и неосновани. Цитирајући члан 9. Закона о платама запослених у области високог образовања и студентског стандарда („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 и 132/22) аргументује да је плата наставника и сарадника у високошколским установама уређена овим законом, те да се иста не обрачунава у складу са оспореним чланом 9. став 1. тачка 1) подтачка 3. Правилника. Такође, истиче се да је плата наставника у високошколским установама виша од плате сарадника, због чега није основана тврдња даваоца иницијативе према којој овај правилник, као пропис ниже правне снаге у односу на Закон о високом образовању, одређује мањи обим права наставника него сам закон. Поред тога, наводи се да је оспорена одредба Правилника у директној вези са чланом 11. став 1. тог правилника, којим је прописано да се „за наставнике и сараднике који се ангажују на основу уговора о допунском раду примјењује норма из члана 9. овог правилника, утврђена за наставнике и сараднике на тој високошколској установи“. У овом смислу доносилац Правилника сматра да је „из наведеног видљиво да се одредбе наведеног правилника примјењују на обрачун накнаде за наставнике и сараднике који се на високошколским установама ангажују на основу уговора о допунском раду“, што у пракси подразумијева да се накнада за уговоре о допунском раду обрачунава примјеном члана 11. Правилника и члана 9. Закона о платама запослених у области високог образовања и студентског стандарда, због чега и у том случају накнада за наставнике није мања од накнаде за исти рад коју примају сарадници, тј. асистенти и виши асистенти. У погледу навода из иницијативе којима се оспорава сагласност Правилника са Законом о раду, у одговору се истиче да се на домен радних односа академског особља (наставника и сарадника) примјењује, као леx специалис, Закон о високом образовању. На основу наведеног, а имајући у виду да Република Српска уређује, како се наводи, систем у области образовања, те да је високо образовање дјелатност од општег друштвеног интереса, као и да су високошколске установе вршиоци јавних овлашћења повјерених од стране Републике, указује се да је оспорена одредба Правилника у складу са системом образовања, те да овај акт служи за израчунавање норме часова и накнаде наставницима и сарадницима за рад на основу уговора о допунском раду, а не за обрачун плата наставника и сарадника, како се тврди у иницијативи. Имајући у виду изложено, доносилац оспореног правилника предлаже да Суд не прихвати предметну иницијативу.
Правилник о стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа („Службени гласник Републике Српске" бр. 85/21, 9/22 и 86/23) донио је министар за научнотехнолошки развој, високо образовање и информационо друштво на основу члана 125. став 3. тачка 1. Закона о високом образовању („Службени гласник Републике Српске”, број 67/20) и члана 76. став 2. Закона о републичкој управи (“Службени гласник Републике Српске”, број 115/18).
Оспореним чланом 9. став 1. тачка 1) подтачка 3. је прописано да се пуна норма у оквиру 40-часовне радне седмице наставника и сарадника из члана 8. став 1. тачка 1) овог правилника исказује часовима, између осталог, у сљедећем обиму: за наставничка звања један час вјежби обрачунава се као 0,6 норма-часова.
Суд констатује да је чланом 8. став 1 тачка 1) Правилника, на који упућује оспорена одредба Правилника, прописано да се основна структура свих послова наставника и сарадника у радном односу са пуним радним временом у оквиру 40-часовне радне седмице утврђује на сљедећи начин: 16 часова седмично чине послови припреме и извођења наставе утврђени чл. 3. и 4. овог правилника, а то чини 40% укупног радног времена наставника, односно сарадника.
Наведеним члановима 3. и 4. истог правилника утврђено је: да наставници у реализацији наставног и научноистраживачког рада обављају сљедеће послове: припрему и извођење предавања и вјежби, као и других облика наставе утврђених програмом наставног предмета и статутом високошколске установе, на сва три циклуса студија, организовање појединачног и заједничког научноистраживачког, стручног или умјетничког рада са студентима, менторство у изради завршног рада првог циклуса студија, припрему и одржавање испита, припрему и преглед самосталних радова студената, консултације са студентима, учествовање у раду комисије за оцјену и одбрану завршног рада на првом циклусу студија, рад на иновацијама у настави, рад на изради и осавремењавању наставних планова и студијских програма (члан 3), да сарадници у реализацији наставног и научноистраживачког рада обављају сљедеће послове: припрему и извођење наставе на свим циклусима студија, осим предавања и испита, припрему и преглед самосталних радова студената, остале послове који се односе на реализацију наставног процеса (члан 4).
У поступку оцјењивања уставности оспорене одредбе Правилника Суд је имао у виду одредбе Устава којима је утврђено: да су грађани равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, остваривање и заштиту људских права и слобода, образовање, радне односе, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 5, 12. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).
Законом о високом образовању („Службени гласник Републике Српске” број 67/20) уређени су циљеви и принципи високог образовања у Републици Српској, нивои и врсте високог образовања, оснивање, организација и рад високошколских установа, општа начела у области обезбјеђења квалитета у високом образовању, образовна, научноистраживачка и умјетничка дјелатност високошколских установа, права и обавезе академског особља и студената, тијела у области високог образовања, финансирање високошколских установа, као и друга питања од значаја за обављање дјелатности високог образовања (члан 1. тог закона), те је утврђено да је високо образовање дјелатност од општег интереса у Републици (члан 2. став 1). Чланом 79. Закона, којим су уређена звања академског особља, је, између осталог, прописано да су наставничка звања на високошколским установама: научно-наставна, умјетничко-наставна и наставна (став 1), да су научно-наставна и умјетничко-наставна звања: доцент, ванредни професор и редовни професор (став 2), да су наставна звања: предавач високе школе и професор високе школе (став 3), да су сарадничка звања на универзитету: асистент, умјетнички сарадник, виши асистент, виши умјетнички сарадник и лектор, а на високој школи асистент и умјетнички сарадник (став 8). Члановима 81, 82, 83, 84. и 85. овог закона предвиђени су минимални услови за избор у научно-наставна, умјетничко-наставна, наставна и сарадничка звања. Такође, овим законом је прописано да се за питања права, обавеза и одговорности из радног односа академског особља и других лица запослених у високошколској установи примјењује закон којим се уређују радни односи, ако овим законом није другачије одређено (члан 102. став 6), да се средствима буџета Републике финансирају плате и накнаде запослених, у складу са прописима којима се уређују плате запослених у области високог образовања, стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа, да министар доноси правилник о стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа (члан 125. ст. 1. и 3. тачка 1), да ће министар у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона донијети, између осталог, правилник о стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа (члан 147. тачка 9).
Суд констатује да се термин министар, у смислу члана 12. тачка 7. Закона о високом образовању, у вези са чланом 1. Закона о измјенама Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" број 90/23), односи на министра за научнотехнолошки развој и високо образовање.
Поред наведеног, Суд је имао у виду: да је Законом о платама запослених у области високог образовања и студентског стандарда („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/19, 105/19, 49/21, 119/21, 68/22 и 132/22) уређен начин утврђивања плата запослених лица у јавним високошколским установама и јавним установама студентског стандарда у Републици Српској (у даљем тексту: запослени) (члан 1), да се плата запослених састоји од основне плате, увећања плате и накнада прописаних овим законом (члан 2. став 1), да се основна плата обрачунава и исказује мјесечно за пуно радно вријеме, према радном мјесту и одговарајућој платној групи и платној подгрупи, као и да је основна плата из става 1. овог члана производ цијене рада као израза вриједности за најједноставнији рад и коефицијента утврђеног према платној групи и платној подгрупи (члан 6. ст. 1. и 2).
Суд је узео у обзир да је Законом о раду („Службени гласник Републике Српске” бр. 1/16, 66/18 и 119/21) прописано: да се овим законом уређују радни односи, права, обавезе и одговорности из радног односа и други односи по основу рада у Републици Српској, ако посебним законима није другачије одређено (члан 1. став 1), да радник остварује право на бруто плату, у складу са законом и колективним уговором, да се радницима гарантује једнака плата за исти рад или рад исте вриједности који остварују код послодавца, да се под радом исте вриједности подразумијева рад за који се захтијева исти степен стручне спреме, односно образовања, знања и способности, у коме је остварен једнак радни допринос уз једнаку одговорност (члан 120. ст. 1, 2. и 3).
Исто тако Суд је имао у виду да је Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22, 132/22 и 90/23) утврђено: да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 63. ст. 1. и 2), да органи управе могу доносити прописе из члана 63. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе (члан 64. став 1), да министар представља министарство, доноси прописе из члана 63. став 1. овог закона и рјешења у управним и другим појединачним стварима, одлучује о правима и дужностима запослених у министарству и одлучује о другим питањима из дјелокруга министарства (76. став 2).
Суд констатује да је у току поступка пред овим судом ступио на снагу Закон о измјенама Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ број 90/23) којим је, између осталог, у члану 15. став 1. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18, 111/21, 15/22, 56/22 и 132/22) мијењана тачка 12) „Министарство за научнотехнолошки развој, високо образовање и информационо друштво“, те да иста сада гласи „Министарство за научнотехнолошки развој и високо образовање“. Суд такође констатује да ова законска измјена није од значаја за начин одлучивања Суда у конкретном предмету.
Узимајући у обзир наведено Суд је утврдио да је оспорени правилник донесен сагласно овлашћењу министра из члана 125. став 3. тачка 1) Закона о високом образовању, у вези са чланом 147. тачка 9) истог закона, што је у складу са одредбама члана 63. ст. 1. и 2, члана 64. став 1. и члана 76. став 2. Закона о републичкој управи.
За питања права, обавеза и одговорности из радног односа академског особља и других лица запослених на високошколској установи примјењује се закон којим се уређују радни односи, ако Законом о високом образовању није другачије одређено (члан 102. став 6. Закона о високом образовању, у вези са чланом 1. став 1. Закона о раду). Према члану 125. став 1. Закона о високом образовању, средствима буџета Републике финансирају се плате и накнаде запослених, у складу са прописима којима се уређују плате запослених у области високог образовања, стандардима и нормативима за финансирање јавних високошколских установа. С тим у вези, одређујући овим правилником стандарде и нормативе који чине основ за финансирање јавних високошколских установа, оптерећења у наставном и научноистраживачком раду, начин на који се утврђује потребан број наставника и сарадника и ненаставног особља, као и начин финансијског извјештавања (члан 1. Правилника), доносилац овог општег акта је прописао, сагласно Закону о високом образовању, те је омогућио примјену одредбе члана 125. став 1. тог закона.
Оспореним правилником су, у смислу члана 125. став 1. Закона о високом образовању, утврђени нормативи и стандарди на основу којих се утврђује износ буџетских средстава потребних, између осталог, за финансирање плата и накнада запослених у високошколским установама, а не методологија и начин обрачуна тих примања. Уређујући да се за наставничка звања један час вјежби обрачунава као 0,6 норма-часова, доносилац оспореног правилника, према мишљењу Суда, није уредио плате наставника у јавним високошколским установама. Начин утврђивања плата запослених у јавним високошколским установама је предмет регулисања Закона о платама запослених у области високог образовања и студентског стандарда (члан 1. тог закона), према којем се плата запослених, у конкретном случају, плата наставника и асистената, обрачунава и исплаћује на јединствен начин, а у зависности од радног мјеста, платне групе и платне подгрупе, те представља производ цијене рада као израза вриједности за најједноставнији рад и коефицијента утврђеног према платној групи и платној подгрупи (члан 6. ст. 1. и 2. истог закона).
Додатно, Закон о високом образовању, између осталог, предвиђа значајно различите минималне услове за избор у научно-наставна, умјетничко-наставна, наставна и сарадничка звања, због чега, према оцјени Суда, наставници и асистенти у високошколским установама припадају потпуно различитим категоријама субјеката права, из чега произлазе и њихова различита права те обавезе из радног односа.
Имајући у виду изложено, Суд је утврдио да се предметном иницијативом оспорена одредба Правилника неосновано доводи у контекст гаранција из члана 120. ст. 2. и 3. Закона о раду, као и да нису од уставноправног значаја наводи којима давалац иницијативе пореди права из рада и по основу рада која остварују наставници у високошколским установама, са одговарајућим правима асистената у тим установама, будући да се ради о различитим категоријама субјеката права.
У складу са чланом 115. Устава, није у надлежности овог суда да цијени разлоге цјелисходности којима се руководио доносилац Правилника када је прописао да се за наставничка звања један час вјежби обрачунава као 0,6 норма-часова, нити да ли је овакво вредновање урађено на оптималан начин, као ни да оцјењује резултате, те посљедице у примјени оспорене одредбе Правилника.
Према оцјени Суда, а имајући у виду изложено, доносилац Правилника је прописујући на оспорени начин поступао у складу са јемствима из члана 108. Устава, јер није измијенио смисао законског регулисања, нити је довео до непоузданости када је ријеч о практичној примјени члана 125. став 1. Закона о високом образовању.
Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено те да прикупљене информације пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
Суд је одлучио да се у овом предмету из вијећања и гласања изузму судије проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Дарко Радић и академик проф. др Снежана Савић, који су истовремено и професори јавних универзитета у Републици Српској.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић и Златко Куленовић.
ПРЕДСЈЕДНИК
УСТАВНОГ СУДА
Мр Џерард Селман
Број: У-7/23
29. новембар 2023. године