Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. септембра 2023. године,  д о н и о   ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прих вата се захтјев за покретање поступка за оцјену уставности и законитости  члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“ број 43/23).

О б р а з л о ж е њ е

Судија Уставног суда Републике Српске проф. др Радомир Лукић је, позивајући се на одредбе члана 4. став 3. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) и члана 14. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/12, 29/13 и 90/14), дао овом суду „захтјев за покретање поступка за оцјену уставности и законитости“ којим је предложено да Суд донесе рјешење о покретању поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“ број 43/23), сматрајући да постоје сви нужни разлози да се у поступку пред Судом оцијени да ли је наведена одредба тог правилника у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/22 и 132/22).

Суд на сједници већином гласова није прихватио да донесе рјешење о покретању поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“ број 43/23), због чега у конкретном предмету, а у смислу члана 37. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) не постоје процесне претпоставке за вођење поступка и одлучивање по закону. 

На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић и проф. др Марко Рајчевић.

ИЗДВОЈЕНО МИШЉЕЊЕ

судије проф. др Радомира В. Лукића

у предмету број У-54/23

О Д Л У К У

            У складу са одредбом из члана 14. став (2) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, 104/11, 92/12) и одредбом из члана 31. став 4. и 5. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, 114/12, 29/13, 90/14) о праву судије који је гласао против приједлога који је усвојен да издвоји своје мишљење и да захтијева да се оно објави и у „Службеном гласнику“, издвојио сам своје мишљење, с обзиром да сам гласао против приједлога одлуке која је усвојена, уз захтјев да се оно објави и у „Службеном гласнику Републике Српске“.

            Мишљење, став и образложење већине уважених судија Уставног суда Републике Српске у одлуци Уставног суда у предмету број У-54/23 не могу да прихватим због неколико одлучујућих уставноправних разлога.

            Поступао сам као судија извјестилац у предмету број У-18/22, који је покренут на темељу иницијативе за покретање поступка Саше Бундала, из Бања Луке, поднесене 18. фебруара 2022. године, којом је иницирано оцјењивање уставности члана 14. став 3. Правилника о остваривању права на накнаду плате за вријеме привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“ број 14/22) који је, 18. фебруара 2022. године, донио управни одбор Фонда здравственог осигурања. Давалац иницијативе је сматрао да је наведена одредба овог Правилника у супротности са чланом 21. Устава Републике Српске (у даљем тексту: Устав). У иницијативи је наведено да, према  оспореном прописивању, напуштање мјеста пребавалишта осигураника за вријеме трајања привремене неспособности за рад представља повреду предметног Правилника, осим у случајевима посјете доктору породичне медицине и ради дијагностике и лијечења које није могуће обавити у мјесту сталног пребивалишта, због чега може бити окарактерисано као намјерно спрјечавање оздрављења осигураника, што за посљедицу може имати ускраћивање накнаде плате. С тим у вези, подносилац иницијативе је истакао да се упражњавање уставног права на слободу кретања не може окарактерисати као чин злоупотребе права из области здравствене заштите, због чега није основано образложење доносиоца Правилника према којем се уређивањем на оспорени начин, настоје спријечити евентуалне злоупотребе права осигураника на накнаду плате за вријеме привремене спријечености за рад. Додатно је истакао да, чак и уколико би постојали медицински разлози за прописивање као у члану 14. став 3. овог правилника, ограничење слободе кретања се не може прописивати подзаконским актом.

       У одговору који је Суду доставио доносилац оспореног правилника је истакао да је уређујући као у члану 14. став 3. овог општег акта, поступао у границама својих овлашћења, те да је предметно нормирање посљедица честих злоупотреба које се огледају у томе што осигураници, наводно привремено неспособни за рад, обављају рад код алтернативних послодаваца у земљи и иностранству. Такође се наводи да је законски основ за прописивање из наведене одредбе Правилника садржан у члану 27. став 1. и члану 53. став 1. тач. 1. и 2. Закона о здравственој заштити  („Службени гласник Републике Српске“ број 57/22). Додатно, доносилац оспореног акта је истакао да је, према важећем Закону о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/22 и 132/22), материја обрачуна и исплата накнаде плате за вријеме привремене спријечености за рад, предмет законског уређивања (чл. 72. до 88. наведеног закона), док се подзаконским актом (члан 76. став 5) уређује искључиво поступак утврђивања привремене спријечености за рад. Узимајући у обзир изложено, а нарочито имајући у виду да је Управни одбор Фонда здравственог осигурања, сагласно Закону о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/22 и 132/22), донио Правилник о поступку утврђивања привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“, 43/23) доносилац оспореног акта је предлажио да Суд обустави предметни поступак.

            Међутим, доносилац оспореног акта је пропустио да истакне да је иницијативом оспорена одредба из члана 14. став (3)  Правилника о остваривању права на накнаду плате за вријеме привремене спријечености за рад („Службени гласник Републике Српске“ бр. 14/22 и 99/22) језички, па тиме и смисаоно и значењски, скоро па истовјетна одредби из члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад. Језичке разлике су минималне и не мијењају ни најмање суштински смисао и право значење ове одредбе у односу на иницијативом подносиоца оспорену одредбу. Наиме, одредби из члана члана 14. став (3)  Правилника о остваривању права на накнаду плате за вријеме привремене спријечености за рад додате су на њеном крају, послије ријечи“ „сталног пребивалишта“ само ријечи „као и у другим оправданим случајевима који се односе на дијагностику и лијечење“, које не мијењају значење и смисао, већ прије представљају таутологију. Дакле. У оба правилника, оном из 2022. и новом из 2023. године, налази се истовјетна одредба, односно одредба истовјетног правог значења и смисла. Пропуштање доносиоца оспореног акта да у свом одговору истакне и ову важну чињеницу релевантну за очување уставности и законитости оцјењујем као својеврсно изигравање устава и закона, противно начелу савјесности и поштења, које има своје мјесто и у јавном праву, а не само у приватном праву. Оваквим поступањем доносилац оспореног акта је, пратећи праксу Уставног суда Републике Српске, настојао да доведе до обустављање поступка као повољног исхода за себе.

С обзиром на то да је у току трајања поступка пред овим судом оспорени Правилник престао да важи, Уставни суд је, прихватајући мој извјештај као судије извјестиоца, на основу члана 57. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) обуставио поступак за оцјењивање уставности и законитости члана 14. став 3. истог, цијенећи да није потребно донијети одлуку због тога што нису отклоњене посљедице неуставности, односно незаконитости.

Истовремено са предајом мог извјештаја у уставносудском предмету број У-18/22, поднио сам и  захтјев да Суд, користећи се својим овлашћењем из става 3. Амандмана XLII на Устав Републике Српске и члана 4. став (3) Закона о Уставном суду Републике Српске, покрене поступак за оцјену уставности и законитости члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад, сматрајући да су испуњени сви нужни услови да се оцијени његова усклађеност са чланом 21. Устава Републике Српске и чланом 12. Закона о измјенама и допунама Закона о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Срске“, 132/22) у вези са одредбом из члана  76. став (5) и (6) Закона о обавезном здравственом осигурању („Службени гласник Републике Српске“, 93/22). У приједлогу сам детаљно образложио разлоге за покретање поступка. У најбитнијем, они се своде на то да је Управни одбор прекорачио границе својих овлашћења и да је оспореном одредбом  Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад правно регулисао слободу кретања за осигуранике који су привремено спријечени за рад, ограничавајући је, иако се слобода кретања може ограничити само законом и то само „ако је то неопходно ради вођења кривичног поступка или ради заштите безбедности и здравља људи“. Даље,  наведеним Законом о обавезном здравственом осигурању  је на изричит начин одређен материјалноправни садржај овог Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад, чиме је успостављена и граница нормативне надлежности Управног одбора у овом случају, и то тако што је прописано да се Правилником прописују врсте медицинске документације потребне за одлучивање, критеријуми дијагнистичких поступака за утврђивање привремене спријечености за рад, болести или компликације у вези са одржавањем трудноће, разлози и вријеме препоручене дужине спријечености за рад према дијагнозама утврђеним у складу са  међународном класификацијом болести, дефиниције и садржај образаца налаза, оцјена и мишљења и садржај обрасца извјештаја о трајању привремене спријечености за рад (члан 76. став 6), док је Законом о измјенама и допунама Закона о обавезном здравственом осиугурању  ову одредбу замијенио одредбом по којој се овим Правилником, за чије доношење је недлежан Управни одбор Фонда здравственог осигурања Републике Српске, прописује територијална организација првостепених комисија, поступак утврђивања привремене спријечености за рад, начин вођења евиденције о стопи привремене спријечености за рад коју води Фонд, начин вођења евиденције о раду првострепених комиција, као и другостепене комисије које води Фонд, вријеме препоручене дужине спријечености за рад, критеријуми дијагностичких поступака и врста медицинске документације потребне за одлучивање према дијагнозама утврђеним у складу са међународном класификацијом болести (члан 12).

Законодавац је овим одредбама, нарочито другонаведеном, поставио јасне и врло прецизне материјалноправне границе Управном одбору Фонда као доносиоцу подзаконског општег акта, не овлашћујући га при томе да правилником из члана 76. став (5) и (6) Закона о обавезном здравственом осигурању физичким лицима и правним лицима установљава права и обавезе који већ нису установљени законом или прописом Владе. Све и да је законодавац еветуално то и учинио овим Законом, а очигледно је да није, такво овлашћење било би супротно Уставу Републике Српске, који не допушта делегацију законодавне надлежности Народне скупштине Републике Српске  установама јавних служби из члана 61. Устава Републике Српске, као, уосталом, ни органима републичке управе из члана 97. Устава Републике Српске.

Сврха подзаконског правног нормирања уопште, па тако и оног које врше установе које припадају систему јавних служби, је извршење закона, у које не спада утврђивање права и обавеза за физичка и правна лица која већ нису установљена законом. Установљавање правних овлашћења и обавеза правних субјеката, тј. физичких и правних лица, припада, дакле, искључиво законодавној, а не подзаконској нормативној дјелатности. То је и граница  подзаконске нормативне дјелатности органа државне управе која је expressis verbis, односно изричито одређена чланом 64. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“, 115/18, 111/21, 15/22, 56/22), која је, a fortiori  тј. тим више и тим прије, уједно и граница подзаконске нормативне дјелатности установа јавних служби, због разлике у општој државној и правној природи државне одбносно републичке управе, на једној страни, и јавних служби и организација и предузећа којима се законом повјеравају одређена управна овлашћења, на другој страни, због којих установе јавних служби не могу да имају шира и обухватнија овлашћења за доношење подзаконских општих аката од оних којима на основу устава и закона располажу органи државне, односно републичке управе. управе.

Прије него што сам Уставном суду Републике Српске поднио захтјев за покретање поступка  за оцјену уставности и законитости члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад пажљиво сам упоредио одредбе Закона о здравственом осигурању и Закона о измјенама и допунама Закона о здравственом осигурању итом приликом сам утврдио да су неке одредбе Закона о обавезном  здравственом осигурању  ad literam односно дословно пренесене тј. преузете у нормативни текст овог Правилника. Провјеравајући да ли у Закону о обавезном здравственом осигурању и Закону о измјенама и допунама  Закона о обавезном здравственом осигурању постоји одредба идентична одредби из члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад   несумњиво сам утврдио да таква одредба у овим законима не постоји. Одредба из члана 79. став (3) Закона о обавезном здравственом осигурању није идентична спорној одредби и у односу на њу има другачије право значење и правне посљедице.

Поред овог, првог кључног разлога због кога не могу да прихватим мишљење, став и образложење већине уважених судија Уставног суда Републике Српске, постоји и  још један, други кључни разлог за то. Он се односи на смисао, значење и домашај  одредбе из става 3. Амандмана XLII на Устав Републике Српске, којом је Уставни суд Републике Српске овлашћен да „може и сам покренути поступак за оцјењивање усставности и законитости“. У том погледу је очигледно да између мене у већине уважених судија у овом уставноправном предмету постоји уочљива разлика. Сматрам да уставно овлашћење Уставног суда Републике Српске да сам покрене поступак за оцјену уставности и законитости треба користити скрупулозно, у складу са теоријом о самоограничењу уставног судства тј. уставног суда. Супротно схватање које би се залагало за  широко коришћење овог овлашћења водило би ка својеврсном и претјераном активизму уставног суда уопште, па тако и Уставног суда Републике  Српске, које би неминовно завршило у судократији, супротној народном суверенитету и организационо-функционалној подјели власти и захтјевима демократског легитимитета. Сматрам, дакле, да би Уставни суд Републике Српске ово овлашћење  требао да користи врло скрупулозно, опрезно и пажљиво и да га примјењује само онда када се ради о озбиљној сумњи у уставност и законитост неког нормативног правног акта тј. општег правног акта или о ноторној тј. флагрантној повреди уставности и законитости, каква је, по мом схватању, на дјелу у овом уставносудском предмету. Занемаривање и забацивање овог овлашћења и свођење контроле само на оспорену норму и окончање поступка уставносудске контроле уставности и законитости његовим обустављањем због престанкиа важења оспорене норме, без дубљег увида у друге и потоње норме које су на овај или онај начин повезане са оспореном, води претјераној формализацији уставносудске контроле уставости и законитости нормативних аката, губитку њеног правог смисла и повјерења јавног мнења у дјелотворност

Због свега изнесеног сматрао сам и даље сматрам да је Уставни суд, код таквог стања ствари, просто морао да у интересу заштите уставности и законитости покрене поступак за оцјену уставности и законитости члана 13. Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад, пошто је његова супротоност члану 21. Устава Републике Српске и члану 12. Закона о измјенама и допунама Закона о обавезном здравственом осигурању флагрантна. Овим ни мало не умањујем тешкоће на које наилази Фонд здравственог осигурања у постизању рационалног коришћења средствима којима располаже, па, између осталог, и одговарајућом контролом утврђивања привремене спријечености за рад и коришћења накнаде плате за вријеме привремене спријечености за рад, све у вези са понашањем мањег дијела осигураника и здравствених радника. Међутим, са Управним одбором овог Фонда не дијелим мишљење да се правилником  Управног одбора Фонда могу правно уређивати н установљавати права и обавезе који претходно нису већ установљени законом, јер је то супротно и наведеној одредби  Устава Републике Српске којом се јемчи слобода кретања на територији Републике и наведеној одредби Закона о измјенама и допунама Закона о обавезном здравственом осигурању којом је јасно, прецизно и недвосмислено одређен материјалноправни садржај Правилника о поступку утврђивања привремене спријечености за рад, а тиме и границе нормативних овлаштења Управног одбора Фонда.

                                                                       Проф. др Радомир В. Лукић