Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 29. juna 2022. godine,   d o n i o  j e

 

O D L U K U

 

            Utvrđuje se da Pravilnik o testiranju zaposlenih u Gradskoj upravi Grada Banjaluka na alkohol i druga sredstva zavisnosti („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 17/21) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21).

 

O b r a z l o ž e nj e

 

            Sindikat uprave Republike Srpske podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o testiranju zaposlenih u Gradskoj upravi Grada Banjaluka na alkohol i druga sredstva zavisnosti („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 17/21), koji je donio gradonačelnik Grada Banjaluka. U prijedlogu se navodi da osporeni pravilnik nije u saglasnosti sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, te ističe da je gradonačelnik Grada Banjaluka propisujući kao u osporenom pravilniku izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, jer je regulisao pitanja koja nisu u njegovoj nadležnosti. S tim u vezi u prijedlogu se navodi da se prava i obaveze mogu propisivati samo zakonom i da je samo zakonodavac, u konkretnom slučaju, nadležan da uređuje granične vrijednosti alkoholisanosti, podvrgavanje radnika testiranju bez obzira na vrstu testiranja, način i postupak testiranja radnika i odgovornosti radnika. Takođe se ukazuje na sadržaj odredbe člana 179. stav 3. tačka 4. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16 i 66/18) i navodi da je za odgovornost radnika u smislu Zakona o radu, za povredu radne discipline potrebno utvrditi da je određena količina alkohola ili drugih opojnih sredstava u toku radnog vremena imala ili mogla imati uticaj na obavljanje posla, zbog čega je, kako se navodi, gradonačelnik propisivanjem kao u osporenom pravilniku izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja.

 

            U odgovoru na prijedlog koji je Sudu dostavio gradonačelnik Grada Banjaluka osporavaju se navodi predlagača i navodi da je alko-testiranje dozvoljena, ali manje invanzivna metoda od Zakonom o radu dozvoljenog upućivanja u ovlašćenu zdravstvenu ustanovu koju odredi poslodavac, sa istim ciljem, a pri tome je efikasnija i ekonomičnija i potpuno pouzdana, jer bi se upotrebljavali uređaji koji na siguran i pouzdan način mogu utvrditi prisutnost supstanci koje utiču na radnu sposobnost zaposlenih. U odgovoru se takođe osporavaju navodi o nenadležnosti gradonačelnika za donošenje osporenog pravilnika, te ukazuje na to da gradonačelnik donosi niz akata kojima se reguliše disciplina, s čim u vezi je i dolazak na posao u alkoholisanom stanju i pod uticajem opijata, propisano kao povreda radne dužnosti. Takođe se navodi da su granične vrijednosti alkoholisanosti motivisane i određene prihvatljivom mjerom koju i zakonodavac iskazuje, prvenstveno Zakonom o bezbjednosti saobraćaja. U odgovoru se navodi da veliki broj radnih mjesta u Gradskoj upravi zahtijeva povećanu bezbjednost i povećanju pažnju izvršioca na određenim radnim mjestima, kao i to da su zaposleni u stalnom kontaktu sa građanima, te bi neozbiljan pristup ovom problemu najviše uticao na građane, odnosno na kvalitet pružanja usluga građanima.

            Osporeni Pravilnik o testiranju zaposlenih u Gradskoj upravi Grada Banjaluka na alkohol i druga sredstva zavisnosti („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ broj 17/21) donio je gradonačelnik Grada Banjaluka na osnovu člana 59. i 82. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19), člana 6. Zakona o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), člana 14. Zakona o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/08 i 13/10),  člana 67. i  83. Statuta Grada Banjaluka („Službeni glasnik Grada Banjaluka“ br. 14/18 i 9/19) i člana 25. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u jedinicama lokalne samouprave (“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 38/19 i 55/20). Ovim pravilnikom o testiranju zaposlenih u Gradskoj upravi Grada Banjaluka na alkohol i druga sredstva zavisnosti utvrđuju se procedure za sprovođenje mjera zabrane zloupotrebe alkohola, droga ili drugih sredstava zavisnosti na radnim mjestima u vrijeme radnog vremena, način utvrđivanja prisutnosti alkohola, droga ili drugih sredstava zavisnosti u tijelu, krvi ili tjelesnim tekućinama za vrijeme rada, postupanje sa osobama zatečenim na radnom mjestu pod uticajem alkohola, droga ili drugih sredstava zavisnosti i mjere za rad pod uticajem alkohola, droge i drugih zabranjenih supstanci (član 1).

            Prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog pravilnika Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, te da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tačka 6. i stav 2), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

            Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16, 36/19 i 61/21) propisano da gradonačelnik, odnosno načelnik opštine: 1) predlaže statut, 2) predlaže odluke i druga opšta akta skupštini, 3) izrađuje i podnosi skupštini na usvajanje nacrt i prijedlog budžeta, finansijski izvještaj, ekonomski plan, razvojni plan, investicioni program, prostorni i urbanistički plan i ostale planske i regulatorne dokumente koji se odnose na korišćenje i upravljanje zemljištem uključujući i korišćenje javnog zemljišta, 4) obavještava skupštinu o svim pitanjima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, njenih prava i obaveza, 5) sprovodi lokalnu politiku u skladu sa odlukama skupštine, izvršava lokalni budžet i obezbjeđuje primjenu odluka i drugih akata skupštine, 6) izvršava zakone i druge propise Republike, grada i opštine čije je izvršenje povjereno jedinici lokalne samouprave, 7) donosi odluku o osnivanju gradske, odnosno opštinske uprave, 8) donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave, 9) predlaže imenovanje i razrješava načelnika odjeljenja ili službe, 10) predlaže i donosi opšte i pojedinačne akte o organizaciji i funkcionisanju civilne zaštite u oblasti zaštite i spasavanja i vrši i druge poslove iz oblasti zaštite i spasavanja u skladu sa zakonom, 11) realizuje saradnju jedinice lokalne samouprave sa drugim jedinicama lokalne samouprave, međunarodnim i drugim organizacijama, u skladu sa odlukama i zaključcima skupštine i njenih radnih tijela, 12) daje saglasnost na statute i druga opšta akta preduzeća i ustanova čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, 13) podnosi izvještaj skupštini o radu u organima preduzeća koja obavljaju komunalne djelatnosti, 14) podnosi izvještaj skupštini o svom radu i radu gradske, odnosno opštinske uprave, 15) pokreće inicijativu da se do odluke nadležnog suda obustavi od izvršenja opšti ili pojedinačni akt skupštine ako smatra da je suprotan Ustavu i zakonu, 16) zaključuje ugovore u ime jedinice lokalne samouprave, u skladu sa aktima skupštine, 17) rješava u drugom stepenu po žalbi na prvostepena rješenja, ukoliko za rješavanje nisu nadležni republički organi, 18) donosi odluke o raspolaganju novčanim sredstvima na način utvrđen statutom, 19) odlučuje o sukobu nadležnosti između gradske, odnosno opštinske uprave i organizacija koje vrše poslove od interesa za jedinicu lokalne samouprave, 20) odlučuje o izuzeću službenog lica gradske, odnosno opštinske uprave i 21) obavlja druge poslove utvrđene zakonom i statutom (član 59. stav 1) i da gradonačelnik, odnosno načelnik opštine donosi odluke, pravilnike, naredbe, uputstva, rješenja, zaključke, planove i programe (član 82. stav 3). 

            Takođe, Sud je imao u vidu da je članom 6. Zakona o službenicima i namještenicima u organima jedinice lokalne samouprave („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) propisano da prava iz radnog odnosa utvrđena ovim zakonom službenik i namještenik ostvaruje kod poslodavca (stav 1), da je poslodavac službenika i namještenika u smislu stava 1. ovog člana jedinica lokalne samouprave (stav 2), da prava i dužnosti u ime poslodavca vrši gradonačelnik, odnosno načelnik opštine (stav 3). Članom 14. Zakona o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/08 i 13/10), koji je takođe naveden kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika, propisano je da će se kolektivnim ugovorom, odnosno opštim aktom poslodavca utvrditi prava, obaveze i odgovornosti u oblasti zaštite i zdravlja na radu.

            Polazeći od sadržaja odredaba člana 59. stav 1. i člana 82. stav 3. Zakona o lokalnoj samoupravi, Sud je utvrdio da ove zakonske odredbe daju ovlašćenje načelniku, odnosno gradonačelniku da donosi određene opšte akte, ali da je u odnosu na nadležnost za donošenje pravilnika isključivo propisana nadležnost za donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave (član 59. stav 1. tačka 8). Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je prisvajanjem nepostojeće nadležnosti, odnosno izlazeći iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, donošenjem osporenog pravilnika, gradonačelnik Grada Banjaluka povrijedio odredbu člana 59. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi i time ustavno načelo zakonitosti  iz člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, što ovaj akt sa formalnopravnog aspekta u cjelini čini neustavnim.

            Po ocjeni Suda, s obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenog pravilnika, ostali navodi predlagača nisu od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-53/21

29. juna 2022. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.