Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  29. juna 2022. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

            Utvrđuje se da Odluka o kreditnom zaduženju Opštine Gacko ("Službeni glasnik Opštine Gacko" broj 5/21) nije u saglasnosti s Ustavom Republike Srpske i Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 i 90/21).

O b r a z l o ž e nj e

            Vukota Govedarica iz Gacka dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o kreditnom zaduženju Opštine Gacko ("Službeni glasnik Opštine Gacko" broj 5/21). Davalac inicijative ne navodi odredbe Ustava Republike Srpske u odnosu na koje osporava navedenu odluku, a iz sadržine inicijative proizlazi da osporava samo zakonitost Odluke i to sa stanovišta odredaba Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20 i 28/21), Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 121/12, 52/14, 103/15 i 15/16) i Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16 i 36/19). Obrazlažući navedeno davalac inicijative citira član 62. stav 2. tač. a) do e) i stav 4. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, te iznosi mišljenje na koji način su osporenom odlukom povrijeđene  navedene zakonske odredbe kojim je propisana obavezna sadržina odluke kojom skupština jedinice lokalne samouprave odobrava zaduženje, te obaveza jedinice lokalne samouprave da obavijesti javnost o sjednici skupštine jedinice lokalne samouprave na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja, u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet prezentaciji, najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine. Pored navedenog, davalac inicijative citira odredbu člana 53. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske i obrazlaže na koji način je osporenim propisivanjem povrijeđena ova zakonska odredba, te predlaže da Sud utvrdi da osporena odluka nije u saglasnosti s Ustavom i navedenim zakonima.

            Skupština Opštine Gacko nije dostavila odgovor na navode iz inicijative.

            U odgovoru koji je, kao zakonski zastupnik Opštine Gacko, dostavilo Pravobranilaštvo Republike Srpske, Sjedište zamjenika u Trebinju, osporeni su navodi davaoca inicijative kao neosnovani te je, između ostalog, navedeno da je osporena odluka okvir za pripremanje Odluke o prihvatanju kreditnog zaduženja Opštine Gacko, odnosno da se njom stvaraju preduslovi za ulazak u proceduru kreditnog zaduženja. S tim u vezi, u izjašnjenju se naglašava da je predmet osporene odluke okvir djelovanja načelnika Opštine Gacko i Odjeljenja za privredu, finansije i društvene djelatnosti Opštinske uprave Opštine Gacko, u svrhu donošenja konačne Odluke o prihvatanju kreditnog zaduženja Opštine Gacko, koja bi u konačnosti sadržavala sve elemente u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske i Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske. 

            Odluku o kreditnom zaduženju Opštine Gacko ("Službeni glasnik Opštine Gacko" broj 5/21) donijela je Skupština Opštine Gacko, na osnovu čl. 59, 62. i 66. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 71/12, 52/14 i 114/17), člana 50. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 121/12, 52/14, 103/15 i 15/16), člana 39. tačka 25) Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16 i 36/19) i člana 36. stav 2. tačka 26. Statuta Opštine Gacko ("Službeni glasnik Opštine Gacko" br. 5/17 i 1/19). Osporenom odlukom  propisano je: da se odobrava kreditno zaduženje Opštine Gacko, u iznosu od 7.000.000 KM (tačka I), da će sredstva biti korišćena za otplatu starih dugova i investicija u skladu s Planom kapitalnih ulaganja opštine Gacko za period od 2021-2023. godine i Strategijom razvoja opštine Gacko za period 2022-2027. godine (tačka II),  da se zadužuje načelnik opštine da formira tim koji će do 5. jula 2021. godine izraditi Plan kapitalnih ulaganja opštine Gacko za period od 2021-2023. godine (tačka III), da se zadužuje Odjeljenje za privredu, finansije i društvene djelatnosti Opštinske uprave opštine Gacko da izradi Plan otplate starih dugova do narednog skupštinskog zasjedanja (tačka IV), da će Odjeljenje za privredu, finansije i društvene djelatnosti Opštinske uprave opštine Gacko, na osnovu urađenih planova navedenih u tač. II i IV ove odluke, dati prijedlog Skupštini Opštine Gacko  utroška kreditnih sredstava (tačka V) i da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Opštine Gacko (tačka VI).

            Prilikom razmatranja navoda iz inicijative Sud je imao u vidu da davalac inicijative nije naveo odredbe Ustava u odnosu na koje osporava ustavnost Odluke o kreditnom zaduženju Opštine Gacko  ("Službeni glasnik Opštine Gacko" broj 5/21). Međutim, polazeći od razloga osporavanja navedenih u inicijativi Sud je ocijenio da se ustavnost navedene odluke osporava sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

            Razmatrajući osporenu odluku sa stanovišta navoda i razloga iznijetih u inicijativi, Sud je, prije svega, imao u vidu Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 i 90/21), kojim se uređuju način i postupak zaduživanja, izdavanje garancija i emisija hartija od vrijednosti Republike Srpske, jedinica lokalne samouprave i fondova socijalne sigurnosti, obezbjeđenje sredstava za otplatu duga, vođenje evidencije o dugu, garancijama i hartijama od vrijednosti, kao i druga pitanja koja se odnose na dug, garancije i hartije od vrijednosti Republike Srpske, jedinica lokalne samouprave i fondova socijalne sigurnosti (član 1). S tim u vezi, Sud je imao u vidu da je ovim zakonom propisano da se jedinica lokalne samouprave može dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom  neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini (član 59. stav 1), te da se kratkoročni dug otplaćuje u roku od 12 mjeseci od dana nastanka zaduženja i ni u jednom trenutku ne može biti veći od 5% redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini (član 60). Takođe, da je ovim zakonom, i to članom 62. propisano da jedinica lokalne samouprave može da se zaduži ili izda garanciju isključivo na osnovu odluke skupštine jedinice lokalne samouprave (stav 1), da odluka jedinice lokalne samouprave sadrži: a) namjenu i vrstu zaduženja, b) iznos glavnice zaduženja, v) kamatu i ostale troškove zaduženja, g) rok dospijeća i uslove otplate, d) način osiguranja otplate duga sa opisom kolaterala, đ) koeficijent servisa duga u skladu sa ograničenjima iz čl. 59. i 60. ovog zakona i e) izjavu kojom se potvrđuje da nema dospjelih a neizmirenih obaveza po osnovu poreza i doprinosa (stav 2), da se na sadržaj odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o izdavanju garancije shodno primjenjuju odredbe iz stava 2. ovog člana, sa iskazanim koeficijentom izloženosti po izdatim garancijama u vezi sa ograničenjem iz člana 61. ovog zakona (stav 3), da obavještenje o sjednici skupštine jedinice lokalne samouprave na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja ili garancija mora biti objavljeno u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet-prezentaciji, najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine (stav 4), da je jedinica lokalne samouprave obavezna da pribavi saglasnost Ministarstva finansija za zaduženje, odnosno za izdavanje garancije (stav 5), da jedinica lokalne samouprave dostavlja Ministarstvu finansija odluku o zaduživanju ili izdavanju garancije u roku od deset dana od dana njenog donošenja (stav 7), a članom 66. da se jedinica lokalne samouprave može kratkoročno zadužiti u toku fiskalne godine za: a) privremeno finansiranje deficita proizašlog iz gotovinskog toka i b) finansiranja prenesenih obaveza (stav 1), da se jedinica lokalne samouprave može dugoročno zadužiti za: a) finansiranje kapitalnih investicija, b) refinansiranje postojećeg duga v) finansiranje prenesenih obaveza i g) finansiranje obaveza nastalih radi restrukturiranja i konsolidovanja pravnog lica čiji je ona većinski vlasnik, pod uslovom da se izradi plan restrukturiranja i konsolidovanja tog pravnog lica (stav 2).

            Pored toga, Sud je imao u vidu odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16, 36/19 i 62/21), i to član 39. tačka 25. kojim je propisano da skupština jedinice lokalne samouprave donosi odluku o zaduženju jedinice lokalne samouprave, te član 78. kojim je propisano da jedinice lokalne samouprave imaju pravo da se kreditno zadužuju u skladu sa procedurama i u granicama utvrđenim zakonom.

            Takođe, Sud je imao u vidu Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 121/12, 52/14, 103/15 i 15/16) i to član 50. st. 1. i 2. kojim je propisano da zaduživanje predstavlja realizaciju ugovorenih kredita i zajmova, emitovanje hartija od vrijednosti i izdavanje garancija u toku fiskalne godine, a servisiranje duga obuhvata otplatu glavnice, kamate i servisnih troškova po osnovu kredita i zajmova, obaveza po osnovu emitovanih hartija od vrijednosti, aktiviranih garancija, finansijskog lizinga, drugih finansijskih obaveza nepokrivenog deficita utvrđenog u prethodnim fiskalnim godinama,  te član 53. kojim je propisano da se način i postupak zaduživanja, izdavanja garancija i emisije hartija od vrijednosti Republike, opština, gradova i fondova, obezbjeđenje sredstava za otplatu glavnice duga, kamate i servisnih troškova, vođenje evidencije o dugu, garancijama i hartijama od vrijednosti, kao i druga pitanja koja se odnose na dug, garancije i hartije od vrijednosti uređuju posebnim zakonom.

            Polazeći od izloženog Sud je utvrdio da jedinica lokalne samouprave može da se kratkoročno zaduži za privremeno finansiranje deficita proizašlog iz gotovinskog toka i finansiranja prenesenih obaveza, te dugoročno za finansiranje kapitalnih investicija, refinansiranje postojećeg duga, finansiranje prenesenih obaveza i finansiranje obaveza nastalih radi restrukturiranja i konsolidovanja pravnog lica čiji je ona većinski vlasnik, pod uslovom da se izradi plan restrukturiranja i konsolidovanja tog pravnog lica, i to isključivo na osnovu odluke Skupštine jedinice lokalne samouprave, s tim da obavezno obavijesti javnost o održavanju sjednice na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji  jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet-prezentaciji, i to najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine, te pribavi saglasnost Ministarstva finansija. Pored toga, Sud je utvrdio da odluka Skupštine jedinice lokalne samouprave o zaduženju (kratkoročnom i dugoročnom) treba da sadrži namjenu i vrstu zaduženja, iznos glavnice zaduženja, kamatu i ostale troškove zaduženja, rok dospijeća i uslove otplate, način osiguranja otplate duga sa opisom kolaterala,  koeficijent servisa duga u skladu sa ograničenjima iz čl. 59. i 60. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, kao i izjavu kojom se potvrđuje da nema dospjelih a neizmirenih obaveza po osnovu poreza i doprinosa.

            Imajući u vidu da osporenom odlukom nije propisana vrsta kreditnog zaduženja, kamata i ostali troškovi zaduženja, rok dospijeća i uslovi otplate, kao ni  drugi elementi propisani članom 62. stav 2. Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, te da Skupština Opštine Gacko nije dostavila dokaze da je pribavila saglasnost Ministarstva finansija i obavijestila javnost održavanju sjednice na kojoj će se razmatrati odobravanje zaduženja u najmanje jednom dnevnom listu dostupnom na teritoriji  jedinice lokalne samouprave i njenoj zvaničnoj internet-prezentaciji, i to  najmanje sedam dana prije dana održavanja sjednice skupštine, Sud je ocijenio da Odluka o kreditnom zaduženju Opštine Gacko ("Službeni glasnik Opštine Gacko" broj 5/21) nije u saglasnosti sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 71/12, 52/14, 114/17, 131/20, 28/21 i 90/21).

            Polazeći od toga da osporena odluka nije u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbi člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, po ocjeni Suda Odluka  nije u saglasnosti ni s Ustavom.

            Navodi iz odgovora koje je dostavilo Pravobranilaštvo Republike Srpske, Sjedište zamjenika u Trebinju, o tome da je Skupština Opštine Gacko donijela osporenu odluku sa ciljem utvrđivanja i stvaranja preduslova za ulazak u proceduru kreditnog zaduženja nisu, po ocjeni Suda, od uticaja na drugačije rješavanje ove pravne stvari budući da su sva pitanja koja se odnose na  način i postupak zaduživanja jedinica lokalne samouprave uređena Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, kao posebnim zakonom, a skupština jedinice lokalne samouprave, saglasno odredbama ovog, kao i Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, ima obavezu da postupa u granicama ovlašćenja i u skladu sa propisanim procedurama.

            Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud  je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

            Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.