Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 40. став 5, члана 42. став 1. и члана 60. став 1. тачке a) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. маја  2022. године, д о н и о  је

О Д Л У К У

            Утврђује се да члан 22. тачка а) подтачке 1) и 3) Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14 и 25/14 и 31/15) није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16 и 62/18) и Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18 и 111/21).

О б р а з л о ж е њ е

            Миле Голијан из Хан Пијеска дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 22. тачка а) подтачка 1) Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/15), који је донио в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, сматрајући да оспорено прописивање није у сагласности са Уставом Републике Српске (у даљем тексту: Устав), Законом о јавним путевима („Службени гласник Републике Српске“ број 89/13), Законом о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08, 60/13 и 70/20), Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12 и 110/16) и Законом о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18 и 111/21).

Указујући на прописивање из члана 3. став 1, члан 4. став 2, члан 9. и члан 11. Закона о јавним путевима давалац иницијативе истиче: да је нормирање према којем у јавне путеве спадају и некатегорисани путеви и тргови у директној супротности са чланом 9. овог закона, да из одредбе члана 3. став 1. тог закона, у вези са његовим чланом 9, произлази да су јавни путеви, међу којима су локални путеви и улице у насељу, у својини Републике Српске, а да према члану 4. став 1. истог закона они не могу бити предмет својине и других стварних права, нити се могу отуђити из својине Републике, због чега је прописивање на начин као у алинеји 1. тачке а) подтачке 1) оспорене одредбе Правилника у супротности са наведеним члановима овог закона, да је из истих разлога незаконита и одредба алинеје 2. тачке а) подтачке 1) оспорене одредбе Правилника која прописује да се за локалне, некатегорисане путеве, улице у насељима и тргове као носилац права уписује јединица локалне самоуправе, јер локални путеви и улице у насељу, према члану 9. Закона о јавним путевима, представљају јавне путеве, који су, према члану 3. став 1. овог закона, у својини Републике Српске, да наведени закон, а ни неки други закон, не прописују да су некатегорисани путеви у својини јединице локалне самоуправе, због чега, имајући у виду одредбу члана 11. истог закона, власници некатегорисаних путева могу бити различита правна и физичка лица, да је, када је ријеч о некатегорисаним путевима, у сваком конкретном случају потребно утврдити носиоца права, а сходно одредбама Закона о стварним правима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08, 60/13 и 70/20), да јединица локалне самоуправе не може бити уписани носилац права на свим некатегорисаним путевима, већ само на онима на којима се, у складу са законом, утврди предметно право.

Давалац иницијативе сматра да из прописивања члана 3. став 1, члана 8, члана 78, члана 80. став 2, члана 81. ст. 1. и 2. и члана 82. ст. 1, 2, 3, 4, 5. и 8. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08, 60/13 и 70/20), произлази да се сви шумски тј. некатегорисани путеви (члан 2. став 1. тачка к) Закона о јавним путевима) не могу уписати као својина јединице локалне самоуправе, а како је то предвиђено Правилником. Надаље се наводи да су, према члану 3. став 1. Закона о шумама, шуме и шумско земљиште на територији Републике Српске у својини Републике и других правних и физичких лица, због чега шумски путеви могу бити у својини власника шума, тј. правних и физичких лица; да јединица локалне самоуправе може бити власник шумског пута само на земљишту под шумом у њеном власништву; да јединица локалне самоуправе не може бити уписани носилац права на шумским путевима које је изградио корисник шума и шумског земљишта у својини Републике Српске; да уписивање свих шумских путева као својине јединица локалне самоуправе доводи кориснике шума и шумског земљишта у својини Републике до непремостивих проблема, јер они више нису у могућности да одржавају шумске путеве, што им је дужност сходно члану 82. став 2. Закона о шумама, ни да врше њихову реконструкцију, док јединице локалне самоуправе немају интерес, нити финансијска средства за њихово одржавање.

            Давалац иницијативе сматра да члан 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске не даје овлашћење доносиоцу Правилника да уреди питања која се тичу својине, те да оспорена одредба Правилника, супротно члану 63. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18 и 111/21), не разрађује поједине одредбе закона.

Давалац иницијативе истиче раније заузето становиште Суда према којем је уређење свих сегмената својине, према Уставу, у искључивој надлежности законодавца, да сва темељна, статусна питања својине, као и других стварних права на некретнинама представљају законску материју, те указује да је Законом о премјеру и катастру Републике Српске, између осталог, уређено излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (чл. 75. до 89. Закона), упис у катастар непокретности (чл. 90. до 108. Закона), те упис права својине (члан 93. став 1. тачка а) Закона), као и да се права на непокретностима успостављају на начин и у поступку регулисаном тим законом (члан 94. Закона).

С обзиром на изложено давалац иницијативе сматра да је оспорено прописивање у супротности са начелима из члана 5. став 1. ал. 4. и 7. Устава, чланом 69. став 2. и чланом 108. Устава. 

    У одговору на иницијативу који је у име Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове доставио в.д. директора се наводи: да су наводи из иницијативе неосновани; да је  чланом 22. Правилника регулисан упис права на јавним добрима која су у евиденцијама уписана на Републику Српску, односно јединицу локалне самоуправе у складу са Законом о премјеру и катастру; да је тим законом прописан поступак излагања; да је наведени поступак транспарентан; да на крају овог поступка комисија коју именује Управа доноси рјешење које садржи податке о непокретностима, означење права на непокретностима и носилаца тих права, ограничење везано за располагање непокретностима, те налог за упис података о непокретностима и носиоцима права на непокретностима; да се против тог рјешења може изрећи жалба, односно покренути спор код надлежног суда; да је наведена законска одредба усаглашена са чланом 7. став 2. Закона о стварним правима према којем су јавна добра ствари које су по закону намијењене да служе свим под једнаким условима, као што су: јавни путеви, улице, тргови и друго; да се оспорена законска одредба не односи на упис права својине на некатегорисаним путевима који су уписани као својина физичких и правних лица; да је оспорена законска одредба у складу са Законом о јавним путевима, а имајући у виду одредбу члана 5. став 1. овог закона којом је прописано да, када је трајно престала потреба коришћења јавног пута или његовог дијела као јавног пута, може му се укинути статус јавног добра у општој употреби, а непокретност којој престаје статус јавног добра остаје у својини Републике, односно својини јединице локалне самоуправе када се ради о локалним путевима, улицама у насељу и некатегорисаним путевима; да се с обзиром на наведену одредбу, на локалним путевима, улицама у насељу и некатегорисаним путевима (који нису у својини физичких и правних лица) уписује својина јединице локалне самоуправе; да је в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинсо-правне послове био овлашћен да, уз сагласност Владе, донесе оспорени правилник; да је Правилник у складу са Уставом, јер је према мишљењу Републичког секретаријата за законодавство исти усаглашен са Законом о премјеру и катастру Републике Српске, са правним системом Републике Српске, те Правилима за израду закона и других прописа Републике Српске; да су неосновани наводи да је Правилником регулисана законска материја, јер је истим разрађен поступак оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности. С обзиром на наведено, предлаже се да Суд, како се наводи, одбије предметну иницијативу.  

Правилник о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14, 25/14 и 31/14) донио је в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, уз сагласност Владе, на основу члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске” број 6/12) и члана 89. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). 

Оспореним чланом 22. тачка а) подтачка 1) овог правилника је прописано: да су јавна добра за која се води катастар непокретности јавни путеви (ауто-путеви, брзи путеви, магистрални путеви, регионални путеви, локални путеви, некатегорисани путеви, улице у насељу и тргови), те да ће се у простор за упис носиоца права у горњи дио хоризонталног реда уписати, у складу са законом, за ауто-путеве, брзе путеве, магистралне и регионалне путеве, Република Српска (алинеја 1), а за локалне, некатегорисане путеве, улице у насељима и тргове, јединица локалне самоуправе (алинеја 2).

Разматрајући оспорени акт, Суд је одлучио да, у складу да чланом 42. став 1. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“, број 104/11 и 92/12), прошири оцјену уставности и законитости и на одредбу члана 22. тачка а) подтачка 3) Правилника којим је прописано да ће се у простор за упис врсте права уписати својина Републике Српске, односно својина јединице локалне самоуправе.

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одрезбе Правилника Суд је имао у виду одредбе Устава Републике Српске којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права, те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7), да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, коришћење простора и политику и мјере за усмјеравање развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6, 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава), да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти (члан 69. став 1), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, односно да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

       Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 6/12, 110/16 и 62/18) је прописано: да се овим законом уређују управни и стручни послови који се, између осталог, односе на катастар непокретности, као јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 1), да је „ималац права“ правно или физичко лице које има право својине или право располагања на стварима у државној својини или уже стварно или облигационо право на одређеној непокретности (члан 2. тачка њ)), да је катастар непокретности основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1), да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права (члан 7), да се уписом у катастар непокретности стичу, преносе, ограничавају и престају права на непокретностима, осим ако законом није другачије одређено (члан 54. став 1), да се из базе података катастра непокретности издаје лист непокретности у прописаном облику и садржају за непокретност и имаоца права (члан 70. став 1). Овим законом је, поред осталог, уређено излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (чл. 75. до 89), као и упис у катастар непокретности (чл. 90. до 108). Тако је овим законом, између осталог, прописано:  да се на непокретностима уписује право својине, заложно право, стварне служности, плодоуживање, реални терети, право грађења, концесије и право закупа закључено на период не краћи од пет година (члан 93. став 1), да се права на непокретностима из члана 93. успостављају на начин и у поступку регулисаним овим законом (члан 94), да су општи услови за упис стварних права, предбиљежбе и забиљежбе у катастар непокретности постојање уписане непокретности, уписаног претходника и исправе за упис, као и да општи услови увијек морају бити испуњени, осим ако је законом другачије уређен услов и основ уписа (члан 100). Уређујући питање доношења подзаконских аката за спровођење овог закона, законодавац је дао овлашћење директору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове да прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности и других катастарских евиденција о непокретностима (члан 179. тачка ж)), који је и означен као правни основ за доношење оспореног правилника.  

            Поред тога, Суд је у конкретном случају узео у обзир и Закон о стварним правима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15 и 107/19), којим је прописано: да се овим законом уређује стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине (члан 1. став 1), да су јавна добра ствари које су по закону намијењене да служе свима под једнаким условима, као што су: јавни путеви, улице, тргови и друго, а посебним законом се уређује коришћење и управљање општим и јавним добрима (члан 7. ст. 2. и 5), да Република, јединица локалне самоуправе, јавно предузеће, јавна установа и друге јавне службе које су носиоци права својине јавног права имају као власници у правним односима исти положај као и други власници, ако посебним законом није другачије одређено (члан 22. став 1), да се право својине стиче на основу правног посла, закона, одлуке суда или другог органа и насљеђивањем, уз испуњење претпоставки прописаних законом (члан 23. став  1).

       Закон о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16, 57/16 и 31/18), који је послужио као правни основ за доношење оспореног правилника, престао је да важи ступањем на снагу Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 115/18 и 111/21). Чланом 69. ст. 1. и 2. ранијег, односно чланом 63. ст. 1. и 2. важећег закона, прописано је да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, а да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе. Према члану 89. став 2. ранијег, односно члану 83. став 2. важећег закона, директор самосталне управе доноси прописе из њеног дјелокруга уз сагласност Владе.

Узимајући у обзир наведене законске одредбе Суд је утврдио да је в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да донесе оспорени правилник којим су, са циљем спровођења Закона о катастру и премјеру Републике Српске, разрађене одредбе овог закона које се односе на начин и методе оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности као основног и јавног регистра о непокретностима и стварним правима на њима.

            Прописујући, међутим, у оспореном члану 22. тачка а) подтачке 1) и 3) овог правилника да је Република Српска носилац права на ауто-путевима, брзим путевима, магистралним и регионалним путевима, као и да је јединица локалне самоуправе носилац права на локалним и некатегорисаним путевима, те улицама, насељима и трговима, те да ће се на предметним непокретностима уписати право својине Републике Српске, односно јединице локалне самоуправе, в.д. директора ове управе је, по оцјени Суда, уредио шире од овлашћења која су му повјерена чланом 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру непокретности Републике Српске, а која подразумијевају прописивање техничких норматива, метода и начина рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности и других катастарских евиденција о непокретностима.

            Како се права на непокретностима која је предвидио Закон о премјеру и катастру непокретности Републике Српске (члан 93. тог закона) успостављају у поступку регулисаним тим законом (члан 94. истог закона), те се стичу, преносе, ограничавају и престају уписом у катастар непокретности, осим ако законом није другачије одређено (члан 54. став 1) и то на основу општих услова за упис стварних права, осим ако је законом другачије уређен услов и основ уписа (члан 100. истог закона), као и имајући у виду члан 23. став 1. Закона о стварним правима према којем се право својине стиче на основу правног посла, закона, одлуке суда или другог органа и насљеђивањем, а уз испуњење претпоставки прописаних законом, а да Република и јединица локалне самоуправе, као носиоци права својине јавног права, имају исти положај као и други власници, ако посебним законом није другачије одређено (члан 22. став 1. истог закона), доносилац Правилника је прописујући на оспорени начин, према оцјени Суда, регулисао у законодавној области, јер је оспорене одредбе овог подзаконског акта ставио у функцију основа за упис права својине Републике Српске и јединица локалне самоуправе.

            Имајући у виду становиште Суда према коме је уређивање свих сегмената права својине, према Уставу Републике Српске, у искључивој надлежности законодавца, као и да сва темељна, статусна питања својине ‒ садржај, стицање, ограничења, заштита и престанак права својине, као и других стварних права на некретнинама, представљају законску материју (Одлуке овог суда бр. У-48/15 („Службени гласник Републике Српске“ број 3/16) и У-3/17 („Службени гласник Републике Српске“ број 12/18), доносилац оспореног правилника је прописујући на оспорени начин, поступао у оквиру овлашћења Републике из тачке 6. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава, према којој Република, између осталог, уређује и обезбјеђује својинске односе и заштиту свих облика својине.

            Узимајући у обзир изложено, Суд је утврдио да одредбе члана 22. тачка а) подтачке 1) и 3) Правилника, супротно члану 63. став 2. Закона о републичкој управи, нису у функцији спровођења закона, због чега је, према становишту Суда, прописујући на оспорени начин,  в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове поступао супротно зајемченом начелу владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, начелу подјеле власти из члана 5. став 1. алинеја 7. Устава и члана 69. Устава, као и начелу уставности и законитости из члана 108. Устава.

С обзиром на раније утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспорених одредаба Правилника, разматрање навода даваоца иницијативе о несагласности члана 22. тачка а) подтачке 1) истог са одредбама Закона о јавним путевима и Закона о шумама, према оцјени Суда, није од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари.

            С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено, те да прикупљене информације пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету донио одлуку без доношења рјешења о покретању поступка.

            На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

            Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.