Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5 i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 14. jula 2021. godine,  d o n i o  je 

 

R J E Š E Nj E

 

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 14. tačka v) Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/13).

 

O b r a z l o ž e nj e

 

            Stefan Mačkić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 14. tačka v) (u inicijativi pogrešno navedeno član 14. stav 3) Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/13) (u daljem tekstu: Zakon), smatrajući da isti nije u skladu sa članom 5. stav 1. al. 1. i 4, čl. 22, 24, 48. st. 1. i 2, članom 49. stav 5. i članom 108. stav 1. Ustava Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav), kao i čl. 6, 8. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija). Davalac inicijative ističe da je osporenim zakonskim propisivanjem odstupljeno od načela nepovredivosti slobode i tajnosti dopisivanja i drugog opštenja, jer su, među materijalima koje komunalni policajci imaju pravo i dužnost da pregledaju, obuhvaćeni, kako se navodi, i materijali kojima se dopisuje i drugi oblici opštenja. Takođe, saglasno osporenoj odredbi Zakona, komunalni policajci su ovlašćeni i zaduženi da pregledaju stambene, poslovne i druge prostorije, čime je, kako se navodi, „odstupljeno i od nepovredivosti stana“. U inicijativi se navodi da je, iz istog razloga, subjektima nadzora povrijeđeno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, jer ona nije obezbijeđena prije „nego što dođe do odstupanja od nepovredivosti“ zajamčenih prava, a naknadna sudska kontrola može da obezbijedi samo naknadu štete ili sprečavanje daljih štetnih posljedica.

            U odgovoru koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da davalac inicijative nepotpuno tumači Zakon, jer se osporena odredba ne može posmatrati samostalno ne uzimajući u obzir cjelokupan član 14, kao i članove 9. i 13. stav 1. Zakona. Ističe se da je cilj predmetnog zakona da komunalnoj policiji omogući vršenje komunalno-inspekcijskog nadzora nad primjenom propisa, te da osporena odredba ne omogućava komunalnom policajcu da narušava ustavne garancije iz čl. 22. i 24. Ustava. Zakonodavac smatra da se propisujući na osporeni način kretao u granicama svojih ustavnih ovlašćenja, rukovodeći se razlozima cjelishodnosti i zaštite opšteg interesa, kao i da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni opravdanost osporenog propisivanja, zbog čega predlaže neprihvatanje inicijative.

Osporenim članom 14. tačka v) Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/13) propisano je da u postupku komunalno-inspekcijskog nadzora komunalni policajac ima pravo i dužnost da pregleda zemljište, objekte, stambene i poslovne prostorije, postrojenja, uređaje i druge predmete, evidencije i registre, opšte i pojedinačne akte, ugovore, javne isprave i drugu dokumentaciju koja omogućava uvid u postupanje subjekta nadzora u pogledu pridržavanja propisa.

Razmatrajući predmetnu inicijativu, Sud je imao u vidu da je Ustavom utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava (član 5. stav 1. al. 1. i 4), da su sloboda i tajnost dopisivanja i drugih oblika opštenja nepovredivi, da se zakonom može propisati da se samo na osnovu odluke suda može odstupiti od načela nepovredivosti slobode i tajnosti dopisivanja i drugih oblika opštenja, ako je to neophodno radi sprovođenja krivičnog postupka ili radi bezbjednosti Republike (član 22. st. 2. i 3), da je stan nepovrediv, da se zakonom može propisati da službeno lice na osnovu naloga suda može ući u stan ili druge prostorije protiv volje njihovog držaoca i izvršiti pretres, da se pretres vrši u prisustvu dva svjedoka, da službeno lice može, pod uslovima utvrđenim zakonom, ući u tuđi stan ili druge prostorije i bez odluke suda izvršiti pretres ako je to neophodno radi hvatanja učinioca krivičnog djela ili radi spasavanja ljudi i imovine, da se prava i slobode zajamčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti, da se obezbjeđuje sudska zaštita  sloboda i prava zajamčenih ovim ustavom (član 48. st. 1. i 3), da će se odredbe članova 13, 22, 23, 24, 25, 26, 28. i 30. Ustava o pravima i slobodama ostvariti u skladu sa odgovarajućim odredbama članova 8. do 11. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (tačka 3. Amandmana LVII kojim je dopunjeno poglavlje o ljudskim pravima i osnovnim slobodama).

            Prilikom razmatranja osporene zakonske odredbe Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o komunalnoj policiji ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 28/13) propisano: da policija vrši komunalno-inspekcijski nadzor nad primjenom zakona, odluka gradova, odnosno opština (u daljem tekstu: jedinice lokalne samouprave), drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalnih i drugih djelatnosti utvrđenih posebnim zakonom (član 2. stav 1), da je subjekat komunalno-inspekcijskog nadzora pravno lice, republički organ, organ Bosne i Hercegovine na teritoriji Republike Srpske, organ jedinice lokalne samouprave, javna ustanova, ustanova, drugi organ ili organizacija, privredno društvo, javno preduzeće, preduzetnik, fizičko lice ili drugi subjekat koji ima obavezu da primjenjuje propise, da komunalno-inspekcijski nadzor obuhvata vršenje komunalno-inspekcijskog pregleda u svrhu održavanja komunalnog i drugog propisom uređenog reda, vršenje kontrole nad primjenom propisa iz oblasti komunalnih djelatnosti, preduzimanje mjera i radnji, praćenje i izvršavanje naloženih mjera (član 3. stav 1. tač. b) i v)), da policija vrši komunalno-inspekcijski nadzor nad primjenom propisa kojima se uređuje održavanje i korišćenje javnih saobraćajnih površina u naselju (pločnici, trgovi i saobraćajnice), javnih površina i drvoreda, objekata za snabdijevanje naselja i stanovništva vodom za piće, javne vodovodne mreže i javnih izliva i fontana, javne kanalizacione mreže, objekata za prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda i odvođenje atmosferskih voda iz naselja, objekata za deponovanje otpadaka i vrši kontrolu nad odvoženjem, uništavanjem i preradom otpadaka, objekata za proizvodnju i distribuciju toplote, objekata za distribuciju gasa, željezničkih i autobuskih stanica i stajališta, javnih kupatila i kupališta, česmi i bunara, javnih skloništa, javnih toaleta, septičkih i osočnih jama, dječjih igrališta, tržnica, stočnih i drugih pijaca, javnih prostora za parkiranje vozila, objekata za smještaj kućnih ljubimaca (azili), vršenje dimnjačarske djelatnosti, vršenje ugostiteljske djelatnosti u skladu sa zakonom i odlukom jedinice lokalne samouprave, održavanje kulturnih, istorijskih i nacionalnih spomenika i spomen-obilježja, postavljanje poslovnog imena, natpisa i reklama, održavanje dvorišta, bašta, privremenih objekata, kao i drugih objekata i površina koje su od uticaja na izgled i uređenost jedinice lokalne samouprave, održavanje i čistoća korita obala rijeka i drugih vodenih površina na području jedinice lokalne samouprave, održavanje vanjskih ograda i rukohvata (mostovi, javna stepeništa i slično), odvoz otpada iz domaćinstava i drugog komunalnog otpada, kao i građevinskog otpadnog materijala, postavljanje posuda (kontejnera) i uličnih korpi za otpatke, obilježavanje ulica, trgova, stambenih, poslovnih i stambeno-poslovnih objekata, zauzimanje javnih površina za prodaju robe i prodaju robe van prostora ili mjesta određenog za prodaju te vrste robe, uslovi i način održavanja javnih manifestacija, te korišćenje audio i videopomagala i izvođenje muzike uživo u objektima i van njih, način isticanja zastava (zastava Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i jedinice lokalne samouprave), održavanje javne rasvjete u naseljenim mjestima, opremanje javnih površina, održavanje sportskih objekata, kampova i izletišta, uklanjanje starih i drugih predmeta sa javnih površina ako su ostavljeni suprotno odredbama propisa jedinice lokalne samouprave, održavanje zgrada i pridržavanje kućnog reda u zgradama, obilježavanje mjesta gdje se vrše radovi na komunalnim uređajima (šahtovi, kanali, bunari i slično) i održavanje grobalja i obavljanje pogrebne djelatnosti, da policija, osim nadzora iz stava 1. ovog člana, vrši komunalno-inspekcijski nadzor nad primjenom i drugog propisa ako je tim propisom određena nadležnost policije (član 9. st. 1. i 2), da, ako komunalni policajac u vršenju komunalno-inspekcijskog nadzora utvrdi da je povrijeđen propis, donosi rješenje kojim nalaže otklanjanje nepravilnosti, zabranjuje vršenje radnji koje su u suprotnosti sa propisima do otklanjanja nepravilnosti i preduzima druge mjere i radnje predviđene posebnim propisom (član 23).

Imajući u vidu izloženo, Sud je  utvrdio da osporeno zakonsko propisivanje nije u suprotnosti sa jemstvima iz čl. 22. i 24. Ustava.

Prema stanovištu Suda, davalac inicijative neosnovano dovodi u vezu ustavna jemstva slobode i tajnosti prepiske, te nepovredivosti stana sa ovlašćenjima koje je zakonodavac dao komunalnoj policiji u vršenju komunalno-inspekcijskog nadzora nad sprovođenjem propisa iz člana 2. stav 1. Zakona, u vezi sa članom 9. st. 1. i 2. Zakona. Predmetnim nadzorom komunalna policija obezbjeđuje nesmetano obavljanje zakonom određenih poslova jedinica lokalne samouprave, te izvršavanje njenih nadležnosti koje se tiču komunalne djelatnosti, zaštite životne sredine, ljudi i dobara i osigurava poštovanje propisa u korišćenju zemljišta, prostora, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata.

Nepovredivost stana, u smislu odredbe člana 24. Ustava, podrazumijeva zabranu ulaska službenog lica i vršenje pretresa bez sudskog naloga u stanu protiv volje njegovog držaoca, dok osporena zakonska odredba, prema stanovištu Suda, ne ovlašćuje komunalnog policajca da izvrši pretres stana, poslovnog prostora ili drugog objekta. Zakonska ovlašćenja iz osporenog člana 14. tačka v), naime, podrazumijevaju mogućnost da komunalni policajac pregleda, ne i pretrese, između ostalog, i stambene prostorije, a nakon obavljenog komunalno-inspekcijskog nadzora, saglasno članu 23. Zakona, može da donese rješenje kojim nalaže otklanjanje nepravilnosti, zabranjuje vršenje radnji koje su u suprotnosti sa propisima do otklanjanja nepravilnosti i preduzima druge mjere i radnje predviđene posebnim propisom.

Takođe, davalac inicijative pogrešno dovodi u vezu osporeno propisivanje i sa garancijama iz člana 22. Ustava. Naime, na osnovu osporene zakonske odredbe komunalni policajac ima ovlašćenje da pregleda isključivo onu dokumentaciju koja omogućava uvid u postupanje subjekta nadzora u pogledu pridržavanja propisa čija primjena može biti predmet komunalno-inspekcijskog nadzora, tj. propisa kojima su uređena pitanja iz člana 9. st. 1. i 2. Zakona. U ovom smislu, osporena zakonska odredba, prema stanovištu Suda, ne daje ovlašćenje komunalnom policajcu da pregleda prepisku ili druge oblike komuniciranja iz privatne sfere subjekta nadzora, a u koje javna vlast, saglasno članu 22. Ustava, ne smije nedozvoljeno da se miješa.

Po ocjeni Suda, osporeno propisivanje predstavlja odraz zakonodavne politike i cjelishodne procjene zakonodavca na koji način će urediti predmetno pravno pitanje.

Paušalni navodi davaoca inicijative prema kojima je osporenim propisivanjem povrijeđeno Ustavom garantovano pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nisu od značaja za rješavanje konkretne ustavnopravne stvari, jer o povredi tog prava davalac inicijative zaključuje posredno i to na osnovu svoje pogrešne ocjene o nesaglasnosti osporenog člana 14. tačka v) Zakona sa čl. 22. i 24. Ustava. Sud naglašava da pravni sistem Republike Srpske, kroz redovne sudske i druge postupke, obezbjeđuje mehanizme u okviru kojih građani, u svakom pojedinom slučaju, mogu da zaštite svoja Ustavom zajamčena prava, između ostalog, i od nedozvoljenog miješanja javnih vlasti, odnosno prekoračenja zakonskih ovlašćenja njenih nosilaca.

Imajući u vidu izloženo, Sud je utvrdio da su neosnovani i navodi davaoca inicijative prema kojima je osporeno zakonsko  propisivanje u suprotnosti sa članom 108. stav 1. Ustava.

S obzirom na paušalne navode davaoca inicijative o povredi čl. 6, 8. i 13. Konvencije u konkretnom slučaju, odnosno nedostatak bilo kakvog obrazloženja ili argumentacije u tom smislu, Sud nije razmatrao inicijativu u odnosu na ove navode.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-79/20

14. jula 2021. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.