Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 60. став 1. тачка д) и члана  61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. јануара 2021. године, д о н и о  је

 О Д Л У К У

       Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости Одлуке о измјенама и допунама Статута Општине Костајница број 01-022-145/19 од 31. децембра 2019. године и Одлуке о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница број 01-022-146/19 од 31. децембра 2019. године („Службени гласник Општине Костајница“ број 13/19);

         Одбацује се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за културу, заштиту околине, културног и природног насљеђа број 01-022-127/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за послове из стамбене области број 01-022-129/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за статутарна питања, пословник и прописе број 01-022-122/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Етичког одбора број 01-022-124/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Мандатско-имунитетске комисије број 01-022-121/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за борачка питања број 01-022-125/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за спорт и питања младих број 01-022-130/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за избор и именовања, награде и признања број 01-022-120/19 од 18. децембра 2019. године и Рјешење о разрјешењу дужности чланова Комисије за буџет и финансије, број 01-022-123/19 од 18. децембра 2019. године.  

О б р а з л о ж е њ е

              Драго Бундало, начелник Општине Костајница, дао је Уставном суду Републике Српске приједлог за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о измјенама и допунама Статута Општине Костајница број 01-022-145/19 од 31. децембра 2019. године и Одлуке о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница број 01-022-146/19 од 31. децембра 2019. године („Службени гласник Општине Костајница“ број 13/19)), које је донијела Скупштина Општине Костајница. У приједлогу се описује претходни поступак и указује на начине предлагања измјена Статута прописане чланом 85. Закона о локалној самоуправи. Указује се на несагласност   Одлуке о измјенама и допунама Статута Општине Костајница и Одлуке о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница са чланом 56. Закона о службеницима и намјештеницима у јединицама локалне самоуправе којим је утврђен поступак за разрјешење службеника на руководећим мјестима и према којем не постоји могућност разрјешења начелника одјељења или службе без приједлога начелника општине, тако да се актима јединице локалне самоуправе не може прописивати другачији начин разрјешења лица на овим позицијама. Исто тако, предлагач указује на то да замјеника начелника општине, према члану  56. Закона о локалној самоуправи, бира и разрјешава скупштина, на приједлог начелника. Због тога, предлагач сматра да је  прописивањем из оспорених одлука о измјенама и допунама Статута Општине Костајница и Пословника о раду Општине Костајница, нарушено уставно начело законитости из члана 108. Устава.

        Накнадно, предлагач је Суду доставио допуну приједлога којим је тражио оцјењивање уставности и законитости Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за културу, заштиту околине, културног и природног насљеђа број 01-022-127/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за послове из стамбене области број 01-022-129/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за статутарна питања, пословник и прописе број 01-022-122/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Етичког одбора број 01-022-124/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Мандатско-имунитетске комисије број 01-022-121/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за борачка питања број 01-022-125/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за спорт и питања младих број 01-022-130/19 од 18. децембра 2019. године, Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за избор и именовања, награде и признања број 01-022-120/19 од 18. децембра 2019. године и Рјешења о разрјешењу дужности чланова Комисије за буџет и финансије број 01-022-123/19 од 18. децембра 2019. године, које је донијела Скупштина Општине Костајница. Предлагач сматра да ова рјешења, која су донијета од стране скупштинске већине, за која наводи да се ретроактивно примјењују, нису у сагласности са чланом 1. став 4, те члановима 5, 10, 16, 49, 69, 102, 108, 110. и 115. став 2. Устава, затим одредбама чланова 59. до 63. Закона о локалној самоуправи, чланом 123. Статута Општине Костајница, члановима 42. и 50. став 1. подтачка в) и став 2. подтачка в) Пословника о раду Скупштине Општине Костајница, те чланом 19. став 1. подтачка 3) и став 2. подтачка 2) Пословника о избору радних тијела Скупштине Општине Костајница.

        У одговору на приједлог који је доставила Скупштина Општине Костајница износи се став да су наводи приједлога неосновани и да садрже произвољно и паушално тумачење закона на које се предлагач позива. Прије свега, доносилац оспорених аката истиче да је 28. сједница Скупштине Општине Костајница, на којој су усвојени оспорени акти од стране прописане већине, сазвана у складу са Пословником о раду, те да су у цијелости неутемељени наводи предлагача. Оспорене одлуке су, како се даље наводи, донесене у сагласности са релевантним одредбама Статута Општине Костајница и Закона о локалној самоуправи, а садрже промјене мањег обима којима се врши усклађивање предметних аката са овим законом, због чега су усвојене непосредно на основу приједлога овлашћених предлагача, без поступка усвајања нацрта и јавне расправе. У погледу навода о дискриминацији српског и бошњачког народа приликом доношења оспорених рјешења, у одговору се износи став да су ови акти у цијелости сагласни Уставу, те да не доводе до дискриминације ни по националном, ни по политичком основу, како то сматра предлагач.  

     Оспорену Одлуку о измјенама и допунама Статута Општине Костајница број 01-022-145/19 од 31. децембра 2019. године („Службени гласник Општине Костајница“ број 13/19) донијела је Скупштина Општине Костајница на основу члана 39. став 2. тачка 1) и члана 85. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16 и 36/19). Овом одлуком прописано је да се њоме врши усклађивање Статута Општине Костајница број 01-022-36/16 од 31. марта 2016. године и 01-022-26/17 од 24. марта 2017. године („Службени гласник Општине Костајница“ бр. 5/16 и 5/17) са одредбама Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16 и 36/19) и одредбама Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16) (члан 1). Према члану 2. ове одлуке члан 54. став (3) Статута се мијења и гласи: „У случају из става (2) овог члана када приједлог за разрјешење подноси 1/3 одборника, приједлог се доставља начелнику Општине и начелник доставља мишљење Скупштини Општине у року од 5 дана од дана пријема приједлога.“ Чланом 3. ове одлуке прописано је да се у члану 60. Статута иза става (2) додаје нови став који гласи: „Начелник Општине дужан је да редовно информише Скупштину о остваривању политике јединице локалне самоуправе и да одговара на одборничка питања и иницијативе на начин и у роковима утврђеним Пословником о раду Скупштине Општине Костајница.“ Према члану 4. оспорене одлуке у члану 62. Статута бришу се ставови (4) и (5), а став (2) и став (3) се мијењају и гласе: „ (2) Избор, опозив и разрјешење замјеника врши се по поступку предвиђеном за избор, опозив и разрјешење предсједника скупштине. (3) Поступак избора, опозива и разрјешења замјеника начелника Општине уређује се Пословником Скупштине Општине, у складу са законом.“ Члановима 5. и 6. ове одлуке прописано је да ће органи Општине ускладити општа акта са одредбама ове одлуке у року од 30 дана од дана њеног ступања на снагу, те да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Општине Костајница.“

Одлука о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница број 01-022-146/19 од 31. децембра 2019. године („Службени гласник Општине Костајница“ број 13/19) донесена је на основу члана 39. став 2. тачка 26) Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16 и 36/19) и члана 78. Статута Општине Костајница („Службени гласник Општине Костајница“ бр. 5/16 и 5/17). Овом одлуком прописано је да се врши усклађивање  Пословника о раду Скупштине Општине Костајница („Службени гласник Општине Костајница“ бр. 5/16 и 5/17) са одредбама Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16 и 36/19) (члан 1). Чланом 2. ове одлуке прописано је да се члан 182. став (1) тачка г), став (3) и став (4) мијењају, а став (5) постаје став (6), док се додаје нови став (5) и гласи: „(1) г) у другим случајевима утврђеним законом, Статутом Општине и Пословником о раду Скупштине Општине. (3) Функционери из става (1) овог члана могу бити смијењени са функције ако исту не обављају у складу са Уставом, законом и у оквиру датих овлашћења, те ако функцију не обављају савјесно или довољно успјешно, у складу са Статутом и Пословником о раду Скупштине општине. (4) Иницијативу за смјену горе наведених функционера може покренути 9 одборника у Скупштини, а приједлог за смјену замјеника начелника може да поднесе начелник Општине. (5) а) Уколико је у питању иницијатива из члана 4. коју  покреће 9 одборника, начелник има рок од 5 дана да предлагачима достави мишљење о иницијативи, а након тога иницијатива иде у редовну скупштинску процедуру на гласање. б) Уколико је у питању приједлог начелника из члана 4, он се упућује директно у скупштинску процедуру на гласање. Према члановима 3. и 4. ове одлуке, органи Општине ускладиће опште акте са одредбама ове одлуке у року од 30 дана од дана њеног ступања на снагу, а одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Општине Костајница.“

   Оспореним рјешењима Скупштина Општине Костајница поименично је наведена лица разријешила дужности чланова у Комисији за културу, заштиту околине, културног и природног насљеђа, Комисији за послове из стамбене области, Комисији за статутарна питања, пословник и прописе, у Етичком одбору, Мандатско-имунитетској комисији, Комисији за борачка питања, Комисији за спорт и питања младих, Комисији за избор и именовања, награде и признања  и Комисији за буџет и финансије.

   У поступку оцјењивања уставности оспорених одлука Суд је имао у виду да је чланом 102. став 1. тачке 6, 7. и 8. Устава утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, затим образује органе, организације и службе за потребе општине и уређује њихову организацију и пословање, те обавља и друге послове утврђене Уставом, законом и Статутом општине. Према ставу 2. истог члана Устава, систем локалне управе уређује се законом. Такође, Суд је узео у обзир и члан 108. Устава, према којем закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

   Сагласно наведеним уставним овлашћењима Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српке“ бр. 97/16 и 36/19) уређен је систем локалне самоуправе, јединице локалне самоуправе, начин и услови њиховог формирања, послови и органи јединица локалне самоуправе, међусобни односи скупштине јединице локалне самоуправе и градоначелника, односно начелика, имовина, финансирање, акти и јавност рада јединица локалне самоуправе, као и друга питања од значаја за остваривање права и дужности јединица локалне самоуправе. Одредбама овог закона које су релевантне за одлучивање у конкретном случају прописано је: да скупштина јединице локалне самоуправе доноси статут и бира и разрјешава предсједника скупштине, потпредсједника, замјеника градоначелника, односно начелника општине и чланове сталних и повремених радних тијела скупштине, именује и разрјешава секретара скупштине и начелнике одјељења (члан 39. став 2. тач. 1. и 21), да је градоначелник у граду, односно начелник општине у општини извршни орган власти у јединици локалне самоуправе (члан 54. став 1), да градоначелник, односно начелник општине има замјеника који му помаже у вршењу дужности, а замјеник извршава дужности које му повјери градоначелник, односно начелник општине, замјењује га и дјелује у његово име када је он одсутан или спријечен у извршавању својих дужности (члан 55. ст. 1. и 2), да скупштина бира и разрјешава замјеника на приједлог градоначленика, односно начелника општине, а избор, опозив и разрјешење замјеника врши се по поступку предвиђеном за избор, опозив и разрјешење предсједника скупштине и уређује се статутом и пословником (члан 56), да је градоначелник, односно начелник општине дужан да редовно информише скупштину о остваривању политике јединице локалне самоуправе, да одговара на одборничка питања и иницијативе на начин и у роковима утврђеним статутом и пословником (члан 71. став 1), да скупштина доноси, између осталог, статут јединице локалне самоуправе (члан 82. став 2), да је статут највиши правни акт јединице локалне самоуправе, те да се истим уређују послови јединице локалне самоуправе, организација и рад њених органа, акти, финансирање, учешће грађана у локалној самоуправи, поступак за доношење и промјену статута и друга питања утврђена законом (члан 83), да приједлог за доношење, измјене и допуне Статута могу поднијети градоначелник, односно начелник општине, најмање 1/3 одборника у скупштини и 20 бирача или 1500 бирача са подручја јединице локалне самоуправе ( члан 85. Закона).

  Надаље, Законом о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) прописано је да скупштина јединице локалне самоуправе именује и разрјешава секретара скупштине и начелника одјељења или службе (члан 50. став 1), да начелник одјељења или службе за свој рад одговара градоначелнику, односно начелнику општине (члан 54. став 4).

 Законом о статусу функционера јединица локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 96/05 и 98/13) уређена су статусна питања функционера јединица локалне самоуправе која се односе на: избор и опозив, овлашћења функционера, одговорност, неспојивост, плате функционера, етички кодекс, те права по основу радног односа и престанка функције. Овим законом је, између осталог, прописано: да су функционери јединице локалне самоуправе: градоначелник, начелник општине, замјеник градоначелника, замјеник начелника општине, предсјеник скупштине града, предсједник скупштине општине, потпредсједник скупштине града и потпредсједник скупштине општине (члан 2), да се поступак избора функционера и престанка мандата функционера прије истека времена на који су изабрани, опозивом или разрјешењем, врши у складу са изборним прописима, прописима који уређују систем локалне самоуправе, статутом и пословником о раду скупштине јединице локалне самоуправе (члан 4), да рјешење о опозиву, односно разрјешењу предсједника и потпредсједника скупштине, замјеника начелника и замјеника градоначелника доноси скупштина јединице локалне самоуправе након проведеног поступка опозива, односно разрјешења, у складу са прописима који уређују систем локалне самоуправе, статутом јединице локалне самоуправе и пословником о раду скупштине јединице локалне самоуправе (члан 7. став 2), да се ближе одредбе о овлашћењима замјеника начелника, замјеника градоначелника, предсједника и потпредсједника скупштине уређују статутом и пословником о раду јединице локалне самоуправе (члан 8. став 2).

      Имајући у виду наведене уставне и законске одредбе Суд је оцијенио да прописивањем из оспорене Одлуке о измјенама и допунама Статута Општине Костајница нису повријеђене законске норме на које указује предлагач, чиме, истовремено, није нарушено ни уставно начело законитости. Наиме, по оцјени Суда, одредба члана 2. ове одлуке која се односи на питање разрјешења начелника одјељења или службе у јединицима локалне самоуправе према којем приједлог за разрјешење подноси 1/3 одборника и приједлог се доставља начелнику Општине, а начелник доставља мишљење Скупштини Општине у року од 5 дана од дана пријема приједлога, није супротна одредби Закона о локалној самоуправи која прописује да скупштина јединице локалне самоуправе бира и разрјешава, осим функционера,  начелнике одјељења (члан 39. став 2. тачка 21), као ни одредбама члана 55. став 3. и члана 56. Закона о службеницима и намјештеницима у јединицама локалне самоуправе, према којима скупштина општине разрјешава начелнике одјељења. Истовремено, суд је узео у обзир да је, према члану 83. Закона  о локалној самоуправи, статут највиши правни акт јединице локалне самоуправе, те да се истим уређују послови јединице локалне самоуправе, организација и рад њених органа, акти, финансирање, учешће грађана у локалној самоуправи, поступак за доношење и промјену статута и друга питања утврђена законом.

     Поред тога, имајући у виду да према члану 54. став 4. Закона о службеницима и намјештеницима у јединицама локалне самоуправе начелник одјељења или службе за свој рад одговара градоначелнику, односно начелнику општине, Суд је оцијенио да прописивање рока у којем начелник општине доставља мишљење скупштини о приједлогу за разрјешење начелника одјељења не доводи у питање начело законитости. С обзиром на наведено, Суд је оцијенио да је Статутом, сагласно закону, уређено питање разрјешења начелника одјељења или службе у јединицима локалне самоуправе.

   Надаље, и одредба члана 3. оспорене одлуке, у дијелу који се односи на члан 60. основног текста Статута је, по оцјени Суда, сагласна члану 71. Закона о локалној самоуправи, који на идентичан начин прописује обавезу начелника општине да редовно информише скупштину о остваривању политике јединице локалне самоуправе, те да одговара на одборничка питања и иницијативе.

   Исто тако, измјене члана 62. ст. 2. и 3. основног текста овог статута, које прописују поступак избора, опозива и разрјешења замјеника начелника општине, су, по оцјени овог суда, у сагласности са чланом 56. став 2. Закона о локалној самоуправи, којим је прописано да се поступак избора, опозива и разрјешења замјеника начелника општине регулише статутом и пословником.  

   Суд је, такође, оцијенио да ни прописивање из оспорене Одлуке о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница није супротно релевантним законским одредбама. Наиме, Суд сматра да је измјена члана 182. став 1. тачка г) у цјелини сагласна одредби члана 56. став 2. Закона о локалној самоуправи, којим је прописано да се поступак избора, опозива и разрјешења замјеника начелника општине регулише статутом и пословником. Овакво прописивање је у складу и са чланом 4. Закона о статусу функционера јединица локалне самоуправе којим је прописано да се поступак избора функционера (у које спада и замјеник начелника општине) и престанак мандата функционера прије истека времена на које је изабран, опозивом или разрјешењем, врши у складу са изборним прописима, прописима који уређују систем локалне самоуправе, статутом јединице локалне самоуправе и пословником о раду скупштине јединице локалне самоуправе. У складу са овим законским одредбама је и нормирање из одредаба ове одлуке којима су измијењени ставови 3. и 4. члана 182. основног текста Пословника, као и одредбе којом је додат нови став 5. овог члана, јер је законодавац уредио основна питања која се односе на разрјешење и опозив функционера јединице локалне самоуправе, а разрађивање ових законских норми и детаљније прописивање овог поступка је препустио да јединице локалне самоуправе уреде својим статутом и пословником о раду скупштине.

  Поред тога, Суд је оцијенио да прописивањем из преосталих одредаба оспорених одлука није нарушено уставно начело законитости.

    Узимајући у обзир све наведено, Суд налази да је неоснован приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости Одлуке о измјенама и допунама Статута Општине Костајница број 01-022-145/19 од 31. децембра 2019. године и Одлуке о измјенама и допунама Пословника о раду Скупштине Општине Костајница број 01-022-146/19 од 31. децембра 2019. године („Службени гласник Општине Костајница“ број 13/19).

     Према члану 115. став 1. тачке 1. и 2. Устава Републике Српске, Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и о сагласности прописа и општих аката са законом.

     Имајући у виду садржину и правну природу оспорених рјешења, Суд је оцијенио да оспорена рјешења немају карактер општих правних аката чију уставност и законитост, сагласно одредби члана 115. Устава, оцјењује Уставни суд. С обзиром на то да се ради о појединачним актима који се односе на индивидуално одређена лица и на конкретну правну ситуацију - разрјешење дужности чланова појединих комисија, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 104/11 и 92/12), одлучио да због ненадлежности одбаци приједлог за оцјењивање предметних рјешења.

             На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

            Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.