Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5.   i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 30. septembra 2020. godine, donio  je

R J E Š E Nj E

         Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 5. stav 1. tač. 2), 3) i 4) i člana 22. Odluke o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Opštine Prnjavor" broj 16/18).

O b r a z l o ž e nj e

         Vitomir Dvorančić iz Orašja, opština Prnjavor, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 5. stav 1. tač. 2), 3) i 4) i člana 22. Odluke o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Opštine Prnjavor" broj 16/2018) (u daljnjem tekstu: Odluka) zbog, kako navodi, nesaglasnosti sa članom 3. tačka p), članom 6. tač g), d) i e) i članom 16. st. 1. i 2. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17), članom 83. st. 1. i 3. Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 111/13, 106/15 i 16/18), te članom 46. st. 1. i 2. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/141 i 18/17). Odredbe člana 5. stav 1 tačka 2, 3. i 4. Odluke osporava iz razloga njihove nesaglasnosti sa navedenim zakonskim odredbama. Inicijativom, takođe, ističe da odredbe Odluke omogućavaju KP „Park“ Prnjavor da zahtijeva plaćanje komunalne usluge preuzimanja i odvoza smeća i od lica koja tu uslugu ne koriste, da se njemu neosnovano dostavljaju računi, iako ne živi u selu u kome ima porodičnu kuću, te da je nezadovoljan sa primjenom osporenih odredbi Odluke. Takođe osporava zakonitost i ustavnost člana 22. Odluke, kojim se propisuju  osnovi prestanka usluga preuzimanja, transporta i deponovanja otpada od strane komunalnog preduzeća, te se navodi  da je trebalo izvršiti propisivanje uslova prestanka usluga u slučaju kad se iste ne koriste. Ukazivanje nesaglasnosti osporenih odredbi Odluke sa zakonom odnosi se na ocjenjivanje ustavnosti u odnosu član 108. Ustava. Predlaže se da Sud utvrdi da osporene odredbe Odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Skupština Opštine Prnjavor osporeni su navodi davaoca inicijative kao neosnovani, te je, između ostalog, navedeno da  su osnov  za donošenje Odluke o upravljanju otpadom  odredbe  člana 39. stav 2. tačka 2.  Zakona o lokalnoj samoupravi,  član 26. stav 2. Zakona o upravljanju otpadom,  član 6. stav 1. tač. g) i d) i stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima, te odgovarajuće odredbe Statuta opštine Prnjavor i Poslovnika o radu Skupštine Opštine Prnjavor. Na osnovu zakonskih ovlašćenja Skupština Opštine Prnjavor je, kako se dalje navodi u odgovoru,  donijela osporenu odluku kojom je na području opštine Prnjavor uredila način upravljanja otpadom i pružanje usluga od strane Komunalnog preduzeća "Park" a. d. Prnjavor, koje je registrovano za obavljanje djelatnosti upravljanja otpadom i koje ispunjava uslove u pogledu tehničko-tehnološke opremljenosti i kadrovske osposobljenosti. U odgovoru se ukazuje na  situaciju u kojoj se nalazi davalac inicijative, na koju se primjenjuje odredba člana 5. stav 1. tačka 3) Odluke, kojom je propisan način obračuna naknade preuzimanja, transporta i deponovanja otpada  u mjesečnom  paušalnom iznosu za korisnike usluge  koji posjeduju imovinu na području opštine Prnjavor, a  povremeno borave na navedenoj teritoriji. Prema članu 7. st. 2. i 3) iste odluke, korisnik je u obavezi da sa KP "Park" a.d. Prnjavor zaključi ugovor o preuzimanju, transportu i odlaganju otpada. U odnosu na osporeni član 22. Odluke u odgovoru se  navode  propisani uslovi prestanka korišćenja navedene komunalne usluge. Predaže se da Sud ne prihvati inicijativu.

         Odluku o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Opštine Prnjavor" broj 16/18) donijela je Skupština Opštine Prnjavor, pozivajući se na  pravni osnov  iz člana 39. stav 2. tačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 97/16), člana 26. stav 2. Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/13), člana 6. stav 1. tač. g) i d) i stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.124/11 i 100/17), člana 37. stav 2. tačka 2. Statuta Opštine Prnjavor ("Službeni glasnik Opštine Prnjavor" br. 15/17 i 12/18), člana 161. i član 201. stav 1. Poslovnika o radu Skupštine Opštine Prnjavor ("Službeni glasnik Opštine Prnjavor" br. 21/17, 23/17 i 32/17). Ovom odlukom uređuje se upravljanje otpadom i pružanje usluga od strane Komunalnog preduzeća "Park" a.d. Prnjavor na području opštine Prnjavor (član 1). Osporenim članom 5. stav 1. ove odluke propisano je da je jedinica mjere za obračun naknade preuzimanja, transporta i deponovanja otpada: mjesečni paušalni iznos za fizička lica (domaćinstva) u seoskom području, zavisno od učestalosti preuzimanja, transporta i deponovanja otpada (tačka 2), mjesečni paušalni iznos za korisnike usluge koji posjeduju imovinu na području opštine Prnjavor, a povremeno borave na navedenoj teritoriji (tačka 3) i mjesečni paušalni iznos za preuzimanje, transport i deponovanje biorazgradivog i kabastog otpada (tačka 4). Prema osporenom članu 22. Odluke, preuzimanje, transport i deponovanje otpada od strane Komunalnog preduzeća prestaje: odjavom korišćenja usluge u slučaju smrti korisnika komunalne usluge (tačka 1), prodajom stambene i poslovne jedinice (tačka 2) i davanjem u zakup stambene i poslovne jedinice (tačka 3).

         Za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba  Odluke o upravljanju otpadom od značaja su, po ocjeni Suda, odredbe Ustava kojima je utvrđeno: da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti (član 102. stav 1. tačka 2),  da  zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

         Za ocjenu zakonitosti osporene odluke od značaja su, po ocjeni Suda, odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 97/16 i 36/19), Zakona o komunalnim djelatnostima (Službeni glasnik Republike Srpske, br. 124/11 i 100/17), Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 111/13, 106/15, 16/18 i 70/20) i Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br.  6/12, 63/14 i 18/17).

         Zakonom o lokalnoj samoupravi propisano je: članom 18. tačka 2) podtačka 2) da  samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja  komunalnih djelatnosti, u okviru kojih je propisano da obezbjeđuje obavljanje i druge komunalne djelatnosti u skladu sa zakonom, a članom 39. stav 2. tačka 2. da skupština jedinice lokalne samouprave  donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje. 

         Zakonom o komunalnim djelatnostima propisano je: članom 2. stav 1. tačka g)  i članom 3. tač. d), p) i c) da je  komunalna djelatnost zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora djelatnost od posebnog javnog interesa koja obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i održavanje deponije, te da djelatnost individualne komunalne potrošnje predstavljaju komunalne usluge i proizvodi koji se mogu definisati, izmjeriti i naplatiti prema količini stvarno izvršene komunalne usluge za svakog korisnika pojedinačno, kao i  da je korisnik komunalne usluge fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge; članom 6. da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti i da skupština jedinice lokalne samouprave  svojom odlukom detaljnije propisuje: uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja, opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge, uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge, mogućnost za subvencionisanu cijenu komunalne usluge, kategorije korisnika i uslove subvencionisanja i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga, kao i da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave; članom 16. da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, te da se ugovori zaključeni sa korisnicima komunalnih usluga, koji te usluge koriste za lične potrebe ili potrebe svog domaćinstva, zaključuju u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje zaštita prava potrošača u Republici Srpskoj;  članom 19. stav 2. da se komunalna usluga, izuzetno, može uskratiti korisniku ako: izvrši priključenje na komunalni objekat bez odobrenja nadležnog organa, odnosno davaoca komunalne usluge (tačka a), nenamjenski koristi komunalnu uslugu (tačka b), ne plati iskorišćenu komunalnu uslugu dva mjeseca uzastopno pod uslovom da to tehničke mogućnosti dozvoljavaju i da se isključenjem tog korisnika ne ugrožavaju drugi korisnici (tačka v), odbije da zaključi ugovor o korišćenju komunalne usluge (g)  ako se ne pridržava mjera štednje u vrijeme ograničene potrošnje zbog posebnih okolnosti iz člana 15. ovog zakona (tačka d); članom 20. da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge (stav 1), te da se cijenom komunalnih usluga obezbjeđuju sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima i tržišnim cijenama ulaznih troškova (stav 2).

         Zakonom o upravljanju otpadom propisano je: članom 2. da je upravljanje otpadom djelatnost od opšteg interesa, što podrazumijeva sprovođenje propisanih mjera za postupanje sa otpadom u okviru sakupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada, uključujuči i nadzor nad tim aktivnostima i brigu o postrojenjima za upravljanje otpadom poslije zatvaranja;  članom 6. da je vlasnik otpada proizvođač otpada, lice koje učestvuje u prometu otpada kao posredni držalac otpada ili pravno ili fizičko lice koje posjeduje otpad (tačka g), te da je komunalni otpad otpad iz domaćinstva (kućni otpad), kao i drugi otpad koji je zbog svoje prirode ili sastava sličan otpadu iz domaćinstva  (tačka  n);  članom 7. da se upravljanje otpadom zasniva, između ostalog, na načelu izbora najpogodnije opcije za životnu sredinu ( tačka a) i načelu „zagađivač plaća“; članom 8. prema kome je izbor najpogodnije opcije  za životnu sredinu sistematski i konsultativni proces donošenja odluka, koji obuhvata zaštitu i očuvanje životne sredine. Primjena izbora najpogodnije opcije za životnu sredinu ustanovljava, za date ciljeve i okolnosti, opciju ili kombinaciju opcija koja daje najveću dobit i najmanju štetu za životnu sredinu u cjelini, uz prihvatljive troškove i profitabilnost dugoročno, ali i kratkoročno; članom 13. stav 1. tačka a) da je komunalni otpad (kućni otpad)  vrsta otpada u smislu ovog zakona; članom 26. da jedinica lokalne samouprave uređuje, obezbjeđuje, organizuje i sprovodi upravljanje komunalnim otpadom na svojoj teritoriji, u skladu sa posebnim propisom ( stav 1. tačka b), kao i da uređuje postupak naplate usluga u oblasti upravljanja komunalnim otpadom, u skladu sa posebnim propisom (stav 1. tačka v);  članom 82.  da se troškovi upravljanja otpadom utvrđuju prema količini i svojstvima otpada u skladu sa načelom "zagađivač plaća" i obuhvataju:  troškove odvojenog sakupljanja otpada (tačka a), troškove prevoza otpada (tačka b), troškove drugih mjera upravljanja otpadom koje nisu pokrivene prihodom ostvarenim prometom otpada (tačka v), troškove uklanjanja otpada koji je nepoznato lice odložilo izvan deponije (tačka g) i troškove projektovanja i izgradnje postrojenja za skladištenje, tretman i odlaganje otpada, troškove rada postrojenja, troškove zatvaranja, njegovog naknadnog održavanja nakon prestanka njegovog rada (tačka d); članom 83. da proizvođač ili vlasnik otpada snosi troškove sakupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada u skladu sa zakonom (stav 1), te da domaćinstva snose troškove upravljanja otpadom u skladu sa propisima kojima se uređuju komunalne djelatnosti (stav 3); članom 84. da pravno ili fizičko lice koje obavlja djelatnost sakupljanja, transporta, skladištenja, tretmana ili odlaganja otpada naplaćuje svoje usluge prema cijeni utvrđenoj u skladu sa posebnim propisima (stav 1).

         Zakonom o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj propisano je da je  usluga od opšteg ekonomskog interesa, između ostalog, usluga održavanja čistoće, čiji kvalitet, uslove pružanja, odnosno cijenu uređuju ili kontrolišu  republički organi uprave ili organ na nivou BiH ili drugi nosioci javnog ovlašćenja, a radi zadovoljenja opšteg društvenog interesa, te da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva  na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (član 46. stav 1. i 2).

         Ocjenjujući saglasnost osporenih odredbi  Odluke sa odredbama navedenih zakona, Sud je utvrdio da je opština kao jedinica lokalne samouprave nadležna da, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalne djelatnosti zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostorija, a da je skupština opštine ovlašćena da svojom odlukom propiše uslove i način obavljanja komunalne djelatnosti zbrinjavanja otpada iz stambenih i poslovnih prostorija,  kao i  jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge, te način na koji će se plaćati ova usluga, uključujući i uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge. U odnosu na osporeni član 5. stav 1. tač. 2), 3) i 4) Odluke,  kojim je propisana jedinica mjere za obračun naknade preuzimanja, transporta i deponovanja otpada, Sud je utvrdio da Zakon o komunalnim djelatnostima ne propisuje obavezan način naplate, već samo ovlašćuje skupštinu jedinice lokalne samouprave da ovo pitanje uredi svojim aktom.  Imajući u vidu navedeno, po ocjeni Suda, Skupština Opštine Prnjavor bila je ovlašćena da autonomno  odredi na koji način će se vršiti  naplata cijene za ovu komunalnu uslugu. Sud je imao u vidu da se prema članu 20. Zakona o komunalnim djelatnostima sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalne usluge, te da se cijenom komunalnih usluga obezbjeđuju sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima i tržišnim cijenama ulaznih troškova (stav 2). Po ocjeni Suda, navedenio propisivanje je  u okviru navedenih zakonskih ovlašćenja donosioca akta, koja dozvoljavaju određivanje visine komunalne naknade u različitoj visini, zavisno od stvarnih troškova, učestalosti preuzimanja i deponovanja otpada,  zavisno od  posjedovanja imovine od strane lica koja povremeno borave na teritoriji opštine, te zavisno od poslova preuzimanja, transporta i deponovanja prema vrsti otpada, i to biorazgradivog i kabastog otpada. Sud je ocijenio da je donosilac Odluke propisao visinu naknade prema navedenim kriterijima, a  da je prema članu 82. Zakona o upravljanju otpadom, bio ovlašćen za navedeno propisivanje.  Ukazivanje davaoca inicijative na potrebu  drugačijeg propisivanja  kriterija  za  plaćanje naknade za komunalne usluge, prema ocjeni Suda, odnosi se na pitanje cjelishodnosti osporene odredbe, što saglasno članu 115. Ustava, ne spada u nadležnost Ustavnog suda.  Takođe, u odnosu na pitanje ustavnosti i zakonitosti člana 22. Odluke Sud je imao u vidu da citirane zakonske odredbe  ne propisuju  prestanak korišćenja komunalne usluge kada  se usluga ne koristi, pa je Sud ocijenio  da ova osporena odredba Odluke nije nesaglasna sa Zakonom, a time ni sa Ustavom. Pri tome je  Sud  imao u vidu i da je prema odredbi člana 6. stav 1. tačka d) Zakona o komunalnim djelatnostima, skupština opštine ovlašćena da svojom odlukom propisuje, između ostalog, i uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge. Ukazivanje davaoca inicijative na potrebu propisivanja dodatnog uslova odnosi se na procjenu cjelishodnosti propisivanja, što saglasno članu 115. Ustava, ne spada u nadležnost Ustavnog suda.

U pogledu primjene osporenih odredaba Odluke, u vezi sa ispostavljanjem  računa  radi plaćanja naknade za komunalne usluge, sa kojom primjenom davalac inicijative nije  zadovoljan, Sud je, takođe, ocijenio da,  prema članu 115. Ustava, nije nadležan.

          Imajući u vidu da je odredbama člana 108. Ustava propisano da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Sud je, imajući u vidu navedeno, ocijenio  da  osporene odredbe člana 5. stav 1.  tač. 2), 3) i 4) i člana 22.  Odluke o upravljanju otpadom, koju je donijela Skupština Opštine Prnjavor u granicama zakonskih ovlašćenja, nisu nesaglasne sa Ustavom Republike Srpske.

          Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je,  na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

          Na osnovu izloženog  odlučeno je kao u  izreci ovog rješenja.

         Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić