Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 16. септембра 2020. године,  д о н и о  је

 О Д Л У К У

     Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 7. ст. 1. и 4, члана 25. ст. 1. и 3, члана 36. и члана 38. став 2. Закона о играма на срећу ("Службени гласник Републике Српске" број 22/19).

О б р а з л о ж е њ е

        „Mozzart“ д.о.о. Бања Лука, које заступа др Предраг Барош, адвокат из Бање Луке,  поднијело је Уставном суду Републике Српске приједлог за утврђивање неуставности члана 7. ст. 1. и 4, члана 25. ст. 1. и 3, члана 36. и члана 38. став 2. Закона о играма на срећу ("Службени гласник Републике Српске" број 22/19). У приједлогу се наводи да оспорене законске норме нису у сагласности са чланом 5. ал. 4. и 5, те чл. 50, 52, 53, 54. и 57. став 3. Устава. Предлагач, наиме, сматра да је предметним прописивањем законодавац успоставио монопол Лутрије Републике Српске на електронске игре на срећу, односно искључиво право приређивања лутријских игара на срећу и електронских игара на срећу, осим класичне томболе. Истиче да су предметна законска рјешења довела до велике финансијске штете за ово привредно друштво, јер према ранијем закону из ове области није било ограничења у погледу субјеката који могу бити приређивачи игара на срећу и функционисало је слободно тржиште у овој дјелатности, због чега су у ово привредно друштво уложена велика средства у простор, софтвер и особље. Оспореним нормама Закона о играма на срећу је, по мишљењу предлагача, укинута Уставом гарантована слобода предузетништва у дјелатности која по својој природи не може бити од утицаја, нити се може подвести под било који од Уставом предвиђених основа за ограничење слободног предузетништва. Ограничењем слободне конкуренције које је прописано предметним законским одредбама је, како се даље наводи, онемогућено функционисање слободног тржишта и спријечен је развој конкуренције између више приређивача игара на срећу. Поред тога, предлагач сматра да је оспореним нормирањем нарушено начело владавине права и правне сигурности, те су, супротно члану 57. Устава, страним улагачима у ову дјелатност, како је то случај код предлагача, повријеђена својинска и друга права стечена на основу уложеног капитала у привредну дјелатност.

        Накнадно, „Joker game“ д.о.о. Бања Лука поднијело је овом суду приједлог за утврђивање неуставности члана 25. став 1. истог закона. У овом приједлогу се наводи да је оспорена законска норма супротна уставној гаранцији о тржишној привреди из члана 5, те да није у сагласности са одредбама чл. 50, 52. став 2, 54. и 66. став 2. Устава. Оваквим прописивањем је, како се истиче, законодавац увео принцип  монопола у дјелатност приређивања игара на срећу, те ограничио привредна друштва из ове области у приређивању електронских игара на срећу дајући то право ексклузивно Лутрији Републике Српске. На овај начин су, како се даље наводи, нарушени темељни уставноправни принципи према којима се економско и социјално уређење Републике заснива на равноправности свих облика својине и слободном привређивању, тржишној привреди, самосталности предузећа и других облика привређивања у стицању и расподјели добити и слободном кретању робе, рада и капитала. Предметном законском одредбом је, по мишљењу предлагача, на штету интереса приређивача и корисника услуга електронских игара на срећу привредно друштво Лутрија Републике Српске стављено у повољнији положај и фаворизовано у односу на остале приређиваче приликом обављања исте дјелатности, што је супротно члану 66. Устава и забрани опште дискриминације из члана 1. Протокола број 12. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода. Посљедица оваквог прописивања је, како сматра предлагач, економско слабљење привредних друштава која обављају дјелатност приређивања посебних  игара на срећу, који су, супротно члану 52. Устава, ограничени у слободи предузетништва и доведени у дискриминирајући положај. 

       У одговору који је Народна скупштина Републике Српске доставила на приједлог поднесен од стране „Mozzart“ д.о.о Бања Лука наводи се да је према члану 7. оспореног закона приређивање игара на срећу дјелатност од општег интереса и искључиво право Републике Српске, да Република своје право остварује посредством Јавног предузећа „Лутрија Републике Српске“ а.д. Бања Лука, те да се игре на срећу приређују директно на основу закона, на основу концесије или  посебних одобрења које издаје Министарство финансија. Надаље, износи се став да с обзиром на то да се ради о дјелатности од општег интереса, „Лутрија Републике Српске“ послује у складу са посебним правилима са циљем заштите имовине Републике Српске и општег интереса, због чега су неосновани наводи предлагача о несагласности оспореног прописивања са чланом 52. Устава. У одговору се такође указује на одредбу члана 9. предметног закона, којим је прописано да накнаде које плаћају приређивачи игара на срећу представљају приход буџета Републике којим се финансирају социјални и хуманитарни пројекти, те члана 15, према којем Министарство финансија, приликом додјеле лиценци за обављање ове дјелатности, води рачуна о засићености понуде игара на срећу у Републици и обиму приређивања ових игара са аспекта допуњавања туристичке понуде. Народна скупштина сматра да је у домену цјелисходне процјене законодавца нормирање предметне материје на начин који обезбјеђује најбољи баланс система и услова приређивања игара на срећу и општег интереса.

Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на приједлог који је поднио „Joker game“ д.о.о. Бања Лука.

С обзиром на то да је у конкретним уставноправним стварима више субјеката посебним приједлозима тражило оцјењивање уставности одредбе члана 25. став 1. Закона о играма на срећу, Суд је, на основу члана 9. ст. 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 114/12, 29/13 и 90/14), Рјешењем број У-41/19 од 17. јула 2019. године, спојио ове приједлоге ради вођења јединственог поступка, припајајући приједлог број У-49/19 приједлогу који је евидентиран под бројем У-41/19.  

    Оспореним одредбама Закона о играма на срећу ("Службени гласник Републике Српске" број 22/19) прописано је: да је приређивање игара на срећу дјелатност од јавног интереса и искључиво је право Републике Српске, ако овим законом није другачије одређено (члан 7. став 1), да игре на срећу из члана 6. став 1. тач. 1) и 2) овог закона, осим класичне томболе, приређује Лутрија Републике Српске самостално или у сарадњи са другим привредним друштвима путем формирања заједничког привредног друштва у којем Лутрија има најмање 51% учешћа у капиталу и одлучивању друштва, уз претходну сагласност Владе (члан 7. став 4), да Лутрија има право приређивања свих игара на срећу, а има искључиво право приређивања лутријских игара на срећу и електронских игара на срећу, осим класичне томболе (члан 25. став 1), да игре на срећу из става 1. овог члана Лутрија може реализовати у пословној сарадњи и са другим лицима која су регистрована за промет робе и услуга, односно може у оквиру пословне сарадње повјерити дистрибуцију срећака и других средстава за приређивање лутријских игара на срећу тим лицима (члан 25. став 3), да Лутрија подноси Републичкој управи за игре на срећу захтјев за добијање одобрења за приређивање електронских игара из члана 23. овог закона за сваку пословну јединицу која испуњава услове прописане овим законом и подзаконским актима донесеним на основу њега (члан 36. став 1), да уз захтјев за издавање одобрења из става 1. овог члана Лутрија доставља: правила игре, доказ о власништву, праву коришћења или уговор о пословној сарадњи са корисником простора у којем се приређују електронске игре, доказ о испуњености просторних и техничких услова за приређивање електронских игара у том пословном простору (члан 36. став 2), да је Лутрија дужна правила сваке електронске игре објавити у свакој просторији у којој се приређују електронске игре (члан 36. став 3), те да се право на учешће у електронским играма стиче уплатом улога за игру на терминалу или на благајни Лутрије (члан 38. став 2).

 У поступку оцјењивања уставности оспорених норми Закона о играма на срећу Суд  је имао у виду да је  тачкама  6, 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, правни положај предузећа и других организација, основне циљеве и правце привредног развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Поред тога, према члану 62. став 2. Устава, средства буџета су порези, таксе и други законом утврђени приходи, док је чланом 49. ст. 1. и 2. Устава утврђено да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу устава, осим када је Уставом предвиђеено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, а законом се може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неоходно за њихово остваривање. Према члану 70. Устава, Народна скупштина Републике Српске доноси законе, друге прописе и опште акте.

 Сагласно Уставом утврђеним овлашћењима, Законом о играма на срећу („Службени гласник Републике Српске“ број 22/19) уређени су систем и услови приређивања игара на срећу, наградних и забавних игара, врсте игара на срећу, накнаде за приређивање тих игара, порез на добитке од игара на срећу и забавних игара, наградне и забавне игре, као и надзор над извршавањем обавеза из овог закона, прекршаји и санкције из области игара на срећу. Тако је овим законом прописано да је Министарство финансија надлежно за издавање лиценци за приређивање игара на срећу и одобрења рачунарских система за игре на срећу у складу са овим законом (члан 3. став 1), да је Републичка управа за игре на срећу републички орган управе у саставу Министарства финансија који обавља остале управне послове из области игара на срећу, у складу са овим законом и прописом којим се уређује републичка управа (члан 3. став 2), да се у Републици Српској, у складу са одредбама овог закона, могу приређивати игре на срећу, наградне игре и забавне игре (члан 4. став 1), да је приређивач игара на срећу ЈП „Лутрија Републике Српске“ а.д. Бања Лука, односно друго правно лице које на основу лиценце и одобрења има право приређивања игара на срећу (члан 5. тачка 4)), да се игре на срећу разврставају на лутријске, електронске, посебне и интернет игре на срећу, те наградне игре (члан 6), да је приређивање игара на срећу дјелатност од јавног интереса и искључиво је право Републике Српске, ако овим законом није другачије одређено (члан 7. став 1), да се игре на срећу могу приређивати на основу овог закона, рјешења Владе о додјели концесије и на основу одобрења Министарства финансија (члан 7. став 2), да Република право приређивања свих игара на срећу из овог закона остварује посредством Лутрије (члан 7. став 3), да игре на срећу из члана 6. став 1. тач. 1) и 2) овог закона, осим класичне томболе, приређује Лутрија самостално или у сарадњи са другим привредним друштвима путем формирања заједничког привредног друштва у којем Лутрија има најмање 51% учешћа у капиталу и одлучивању друштва, уз претходну сагласност Владе (члан 7. став 4) да право приређивања игара на срећу из члана 6. став 1. тач. 3) и 4) овог закона и класичне томболе могу стећи и друга привредна друштва на основу рјешења Владе или одобрења у складу са овим законом (члан 7. став 5), да наградне и забавне игре могу приређивати лица на основу одобрења које доноси директор Републичке управе за игре на срећу, у складу  са одредбама овог закона (члан 7. став 7), да Лутрија има право приређивања свих игара на срећу, а има искључиво право приређивања лутријских игара на срећу и електронских игара на срећу, осим класичне томболе (члан 25. став 1), да лутријске игре на срећу Лутрија може приређивати класичним путем, електронским путем, путем терминала и интернета (члан 25. став 2), да игре на срећу из става 1. члана 25. овог закона Лутрија може реализовати у пословној сарадњи и са другим лицима која су регистрована за промет роба и услуга, односно може у оквиру пословне сарадње повјерити дистрибуцију срећака и других средстава за приређивање лутријских игара на срећу тим лицима (члан 25. став 3), да Лутрија подноси захтјев Републичкој управи за игре на срећу за добијање одобрења за приређивање електронских игара из члана 23. овог закона за сваку пословну јединицу која испуњава услове прописане овим законом и подзаконским актима донесеним на основу њега (члан 36. став 1), да надзор над спровођењем одредаба овог закона и прописа донесених на основу њега врше Министарство финансија и Републичка управа за игре на срећу (члан 105. став 1), те да су приређивачи игара на срећу дужни да пријаве и плате накнаде и порез прописане овим законом, у роковима прописаним овим законом (члан 112. став 1).

    Имајући у виду наведене уставне и законске одредбе, Суд је оцијенио да прописивањем из оспорених норми Закона о играма на срећу нису доведене у питање уставне гаранције на које се указује у приједлозима. Приликом ове оцјене, Суд је, прије свега, узео у обзир да је приређивање игара на срећу дјелатност од јавног интереса за Републику, дакле интереса шире друштвене заједнице, због чега мора имати посебан третман. Суд сматра да је у домену ингеренције законодавца да у сваком конкретном случају процијени постојање јавног интереса, те да у складу са том процјеном, а сходно својим уставним овлашћењима и Уставом утврђеним вриједностима, уреди одређену материју. У конкретном случају, законодавац је, сходно својој цјелисходној процјени, а имајући у виду, између осталог, и потребу вршења надзора и превентивног дјеловања у спречавању могућих злоупотреба у овој дјелатности, оспореним законским одредбама уредио питања субјеката који имају право приређивања игара на срећу у Републици, начина и услова приређивања, као и врсте игара које могу приређивати. Овакаво нормирање је одраз усвојене економске политике у уређивању предметне материје, а оцјена оправданости и разлога цјелисходности којима се руководио законодавац приликом усвајања оспорених законских рјешења, према члану 115. Устава, није у оквиру надлежности Уставног суда.

Предметна законска рјешења су, по оцјени Суда, усвојена у функцији заштите јавног интереса, односно успостављања ефикасног правног оквира за друштвено одговорно приређивање игара на срећу од стране приређивача. У конкретном случају, јавни интерес подразумијева заштиту финансијског интереса Републике који се манифестује кроз прикупљање буџетских прихода, али и обезбјеђивање адекватног степена правне и економске сигурности на тржишту игара на срећу. Поред тога, овај јавни интерес директно се огледа и у начину расподјеле прихода прикупљених путем накнада које плаћају приређивачи игара на срећу, а којим се, према члану 9. став 3. оспореног закона, приоритетно финансирају програми који се баве социјалном заштитом и хуманитарном дјелатношћу, проблемима лица са инвалидитетом, запошљавањем борачких категорија, пронаталитетном политиком, културом, ваниституционалним образовањем и васпитањем дјеце и омладине, развојем спорта, цивилног друштва, борбом против дроге и сл. Оваквим прописивањем је, по оцјени Суда, успостављен адекватан баланс између потребе заштите јавног интереса у овој дјелатности и права приређивача игара на срећу. 

Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио неоснованим наводе предлагача да је оспореним законским одредбама ЈП „Лутрија Републике Српске“ фаворизовано и стављено у повољнији положај у односу на друге приређиваче игара на срећу. Наиме, чињеница да је предметна дјелатност од јавног интереса за Републику детерминише опредјељење законодавца да успостави посебна правила пословања овог јавног предузећа путем којег се тај интерес реализује, а које се, стога, не налази у истој правној ситуацији као остали приређивачи. 

   Истовремено, Суд сматра потребним указати на то да незадовољство предлагача оспореним законским нормама, које несумњиво произлази из приједлога, као и њихово мишљење о негативним социјалним и фискалним посљедицама оваквог нормирања, није уставноправно релевантно.

    На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

   Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.