Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj  26. februara 2020. godine,                d o n i o   j e

 

O D L U K U

 

         Utvrđuje se da Odluka o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009-2030. godina broj: 01-022-143/15 ("Službeni glasnik Opštine Kotor Varoš" broj 12/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19).

 

O  b  r  a  z  l  o  ž  e nj e

 

         Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. od 1. oktobra 2015. godine („Službeni glasnik Opštine Kotor Varoš“ broj 12/15) (u daljem tekstu: Plan), ističući da je usvojeno plansko rješenje različito od Prijedloga plana koji je upućen Skupštini Opštine Kotor Varoš na usvajanje i na koje rješenje su ovo ministarstvo i ostale institucije dale saglasnost. Davalac inicijative navodi da je, navedenog datuma, usvajanjam odborničkog amandmana na Prijedlog plana na sjednici Skupštine Opštine, ovaj dokument izmijenjen na način koji je suprotan postupku koji je propisan čl. 44. do čl. 50. Zakona o uređenju prostora i građenju, budući da izmijenjeno plansko rješenje nije prethodno bilo izloženo na javni uvid. Ističe se da je Odjeljenje za prostorno uređenje Opštinske uprave Opštine Kotor Varoš, u Mišljenju broj: 04/1-363-47/18 od 20. jula 2018. godine, između ostalog, napomenulo da je preduzeće "Nešković osiguranje" a.d. Bijeljina uložilo primjedbu na Nacrt urbanističkog plana opštine Kotor Varoš 2009-2030. godina, u smislu da se na predmetnoj lokaciji Planom predvidi izgradnja benzinske pumpe pored postojećeg objekta tehničkog pregleda, koja je usvojena od strane nosioca izrade Plana, kao i da su na sjednici Skupštine, koja je održanoj 1. oktobra 2015. godine odbornici uložili amandman na Prijedlog plana u smislu da se namjena površine "saobraćajni objekat", koja odgovara predmetnoj lokaciji, briše i da se u planskom rješenju izmijeni u "stanovanje gustine naseljenosti preko 100 St/ha sa poslovanjem do 40%", te je Prijedlog, kao takav, usvojen. U inicijativi se ističe da nadležna inspekcija prilikom vanredne inspekcijske kontrole sadržaja i postupka donošenja Plana nije utvrdila nepravilnosti, o čemu je sastavila zapisnik broj: 24.090/362-333-8-2/19 od 14. februara 2019. godine. Uprkos pomenutom nalazu inspekcije, davalac inicijative smatra da su prilikom usvajanja Prijedloga plana povrijeđene odredbe čl. 47, 48. st. 1. i 2, 49. i 50. Zakona o uređenju prostora i građenju, zbog čega predlaže da Sud utvrdi da osporeni akt nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i navedenim zakonom. 

         U odgovoru koji je Sudu dostavio donosilac osporenog akta ističe se da je postupak pripreme, izrade i donošenja Plana proveden saglasano odredbama Zakona o uređenju prostora, što su na sjednici Skupštine Opštine Kotor Varoš potvrdili predstavnici izrade plana koji su, isto tako, potvrdili da je u Prijedlog plana moguće uvrstiti amandmane podnesene na samoj sjednici. U prilogu odgovora dostavljena je dokumentacija koja ima za cilj da potkrijepi navedeno.

         Odluku o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. godina broj: 01-022-143/15 ("Službeni glasnik Opštine Kotor Varoš" broj 12/15) donijela je Skupština Opštine Kotor Varoš, na sjednici održanoj 1. oktobra 2015. godine, na osnovu člana 38. tačka 2. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/13) i člana 30. Statuta Opštine Kotor Varoš ("Službeni glasnik Opštine Kotor Varoš" broj 3/14). Ovom odlukom je propisano: da se donosi Urbanistički plan Opštine Kotor Varoš za period od 2009. do 2030. godine, te da su granice prostora koji je obuhvaćen Planom preciznije određene u grafičkom dijelu Plana (tačka I), da se Elaborat Plana sastoji od tekstualnog i grafičkog dijela, uz navođenje sadržaja tekstualnog dijela Plana, te preciziranje da grafički dio sadrži karte stanja i karte planiranog rješenja čiji sadržaj je taksativno pobrojan (tačka II), da je elaborat Plana, izrađen od strane "Projekt" a.d. Banja Luka juna 2014. godine, sastavni dio ovog Plana (tačka III), da se Planom detaljnije razrađuju opredjeljenja iz Prostornog plana Opštine uz njihovo navođenje (tačka IV), da se o provođenju ove odluke stara Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove Opštinske uprave Kotor Varoš (tačka V), te da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Opštine Kotor Varoš" (tačka VI).

         U postupku razmatranja osporenog Plana Sud je  imao u vidu da je odredbom člana 102. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom donosi program razvoja, urbanistički plan, te uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta. Članom 108. Ustava utvrđeno je da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

Sud je, takođe, imao u vidu da je pomenuta nadležnost opštine/grada utvrđena i Zakonom  o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19) kojim je, između ostalog, propisano da je usvajanje strateških i sprovedbenih dokumenata prostornog uređenja za područje jedinice lokalne samouprave, te uređenje i obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora samostalna nadležnost jedinice lokalne samouprave (član  18. tačka 1. podtačke 2. i 4),  da jedinica lokalne samouprave u oblasti prostornog planiranja i građenja, između ostalog, usvaja dokumenta prostornog uređenja i obezbjeđuje njihovo sprovođenje, prati stanje uređenja prostora i naselja, te obezbjeđuje korišćenje građevinskog zemljišta (član  19. tač. 1, 2. i 4), da skupština donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje, kao i  strateške dokumetne prostornog uređenja za područje jedinice lokalne samouprave (član 39. stav 2. tač. 2. i 6).

Sud je imao u vidu da je Zakonom o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), koji je označen kao pravni osnov za donošenje osporene odluke i u odnosu na koji davalac inicijative osporava predmetnu odluku, propisano: da je urbanistički plan strateški dokument prostornog uređenja, da se strateški dokumenti prostornog uređenja donose za planski period do 20 godina (član 25. stav 3. tačka d) i stav 6), da skupština jedinice lokalne samouprave, između ostalog, donosi urbanistički plan (član 38. stav 2). Nadalje, članom 40. ovog zakona propisano da odluku o pristupanju izradi, odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja donosi nadležna skupština, koja treba da sadrži vrstu dokumenta prostornog uređenja čijoj se izradi, odnosno izmjeni ili dopuni pristupa, granice područja za koje se dokument donosi, odnosno mijenja, period za koji se utvrđuju, procjenjuju ili izračunavaju planski parametri, smjernice za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, rok izrade, sadržaj planskog akta, odredbe o javnoj raspravi i javnom uvidu, način osiguranja sredstava za izradu, izmjenu ili dopunu dokumenta, nosioca pripreme za izradu, odnosno izmjenu ili dopunu dokumenta prostornog uređenja i druge elemente zavisno od specifičnosti područja za koje se dokument donosi, kao i da se odluka o pristupanju izradi odnosno izmjeni ili dopuni dokumenta prostornog uređenja objavljuje u službenom glasniku jedinice lokalne samouprave (st. 1, 3. i 9), a članom 41. stav 2. Zakona da je nosilac pripreme za izradu dokumenta prostornog uređenja koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave organ uprave nadležan za poslove uređenja prostora ili drugi organ ili organizacija koju odredi nadležna skupština odlukom iz člana 40. ovog zakona. Članom 43. stav 1. Zakona propisano je da nadležna skupština, na prijedlog nosioca pripreme, imenuje savjet plana radi ukupnog praćenja izrade dokumenta prostornog uređenja, vođenja javne rasprave i usaglašavanja stavova i interesa zavisno od potrebe, obima i vrste dokumenta. Prema članu 46. stav 1. Zakona, prije utvrđivanja nacrta, nosilac pripreme razmatra prednacrt na stručnoj raspravi, kojoj prisustvuju i članovi savjeta plana i na koju se obavezno pozivaju ovlašćeni stručni predstavnici organa i pravna lica iz člana 42. stav 3. ovog zakona, a prema članu 47. Zakona nosilac pripreme dokumenta prostornog uređenja, nakon sprovedene procedure iz člana 46. ovog zakona, utvrđuje nacrt dokumenta prostornog uređenja i mjesto, vrijeme i način izlaganja dokumenta prostornog uređenja na javni uvid (stav 1), dok se trajanje javnog uvida utvrđuje odlukom iz člana 40. ovog zakona i traje najmanje 30 dana za sva dokumenta prostornog uređenja, o čemu vodi računa nosilac pripreme zavisno od značaja i specifičnosti dokumenta prostornog uređenja (stav 2). Uz to, članom 48. Zakona propisano je da je nosilac izrade obavezan da razmotri sve primjedbe, prijedloge i mišljenja dostavljene tokom javnog uvida i da prije utvrđivanja prijedloga dokumenta o njima zauzme i obrazloži svoj stav i da taj stav u pisanoj formi dostavi nosiocu pripreme i licima koja su dostavila primjedbe, prijedloge i mišljenja (stav 1), da se prijedlog dokumenta utvrđuje na osnovu nacrta koji je objavljen i stava prema primjedbama, prijedlozima i mišljenjima na taj nacrt (stav 2), da se u prijedlogu dokumenta ne mogu mijenjati rješenja iz nacrta dokumenta, osim onih na koja je bila stavljena osnovana primjedba, prijedlog i mišljenje (stav 3), da se stav nosioca izrade o primjedbama, prijedlozima i mišljenjima razmatra na javnoj raspravi, na koju se pozivaju predstavnici nosioca pripreme, nosioca izrade i organa i pravnih lica iz člana 42. stav 3. ovog zakona, te članovi savjeta plana (stav 4). Prema članu 49. Zakona, ako se prijedlog dokumenta prostornog uređenja na osnovu prihvaćenih prijedloga, primjedbi i mišljenja dostavljenih u toku javnog uvida značajno razlikuje od nacrta dokumenta, nosilac pripreme dužan je da ponovo organizuje javni uvid (stav 1), da značajne razlike iz stava 1. ovog člana podrazumijevaju nova rješenja koja nisu u skladu sa smjernicama za izradu, odnosno izmjenu ili dopunu dokumenta iz odluke iz člana 40. ovog zakona, kada se promijeni granica građevinskog zemljišta ili kada promjena izaziva promjenu vlasničkih odnosa (stav 2), kao i da se na nacrt dokumenta prostornog uređenja koji je na ponovljenom javnom uvidu, u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana, mogu podnositi novi prijedlozi, primjedbe i mišljenja samo na dijelove dokumenta koji su izmijenjeni nakon prvog javnog uvida (stav 5). Nakon održane javne rasprave iz člana 48. stav 4. ovog zakona nosilac pripreme utvrđuje prijedlog dokumenta prostornog uređenja u skladu sa zaključcima sa rasprave i dostavlja nadležnoj skupštini najduže u roku od 60 dana od dana održane javne rasprave (član 50. stav 1). Takođe, Sud je imao u vidu i  član 192. Zakona, kojim je propisano da će se postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama zakona na osnovu kojeg su započeti.

          Sud je utvrdio da je Skupština Opštine Kotor Varoš, na sjednici održanoj 20. jula 2009. godine, donijela Odluku o pristupanju izradi Urbanističkog plana broj 01-022-97/09, a na osnovu tada važećeg Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02, 14/03, 112/06 i 53/07). Ovom odlukom je odlučeno da se pristupi izradi Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš (član 1), utvrđeno da sadržaj Plana treba da odgovara odredbama Zakona o uređenju prostora i Pravilnika o sadržaju planova (član 2), određena površina obuhvata Plana (član 3), utvrđen planski period Plana  2009‒2030. godina (član 4), određen nosilac pripreme Plana, kao i da će nosilac izrade plana biti određen po Zakonu o javnim nabavkama BiH (član 5), utvrđen rok za izradu prednacrta Plana (član 6), određeno da će nacrt Plana utvrditi nosilac pripreme i načelnik Opštine i staviti na javni uvid i stručnu raspravu koji će trajati 30 dana (član 7), propisano da će sredstva za izradu Plana obezbijediti Opština Kotor Varoš (član 8), utvrđeno da će za praćenje poslova i aktivnosti oko izrade Plana Skupština opštine imenovati Savjet za izradu prostorno-planske dokumentacije (član 9). Skupština Opštine Kotor Varoš je, na sjednici održanoj 20. jula 2009. godine, pozivom na član 58. Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 84/02, 14/03, 112/06 i 53/07) donijela i Rješenje o imenovanju Savjeta za izradu prostorno-planske dokumentacije Opštine Kotor Varoš broj: 01-022-105/09 ("Službeni glasnik Opštine Kotor Varoš" broj 4/09). Ovo rješenje je stavljeno van snage novim Rješenjem o imenovanju Savjeta za izradu prostorno-planske dokumentacije Opštine Kotor Varoš broj: 01-022-29/13, koje je doneseno na sjednici Skupštine Opštine održanoj 28. februara 2013. godine, pozivom na član 33. st. 1. i 2. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/10). Prema dostavljenoj dokumentaciji, tokom 2012. godine, Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove se, kao nosilac pripreme Plana, obratilo zainteresovanim licima, kao i društvenim, obrazovnim, privrednim i drugim subjektima da dostave svoje prijedloge i sugestije na predložena planska rješenja koja se odnose na zemljište ili objekte u njihovom vlasništvu. Stručna rasprava o Prednacrtu plana održana je 4. aprila 2013. godine, o čemu je sastavljen zapisnik. Skupština Opštine Kotor Varoš je, na sjednici održanoj 24. jula 2013. godine, pozivom na član 38. tačka 2. i član 47. tačka 1. Zakona o uređenju prostora i građenju  ("Službeni glasnik Republike Srpske broj 40/13), donijela Odluku o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš za period od 2009. do 2030. godine /nacrt/ kojom je određeno da su granice prostora obuhvaćenog Planom određene u grafičkom dijelu plana (tačka I), propisano da se elaborat plana sastoji iz tekstualnog i grafičkog dijela, te je naveden njihovog sadržaja (tačka II), utvrđeno da je elaborat izrađen od strane "Projekt" a.d. Banja Luka od aprila 2013. godine, sastavni dio ovog Plana (tačka III), propisano da se Planom detaljnije razrađuju opredjeljenja iz Prostornog plana Opštine, uz njihovo navođenje (tačka IV), određeno da se Plan izlaže na stalni javni uvid u Administrativnoj službi, u Odjeljenju za prostorno planiranje i stambeno-komunalne poslove Opštine Kotor Varoš u trajanju od 60 dana (tačka V), te da će su o provođenju ove odluke starati organ iz tačke V Odluke (tačka VI). Zaključkom o usvajanju Odluke o Urbanističkom planu Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. godina u nacrtu, broj: 01-022-147/13 od 24. jula 2013. godine, Skupština Opštine Kotor Varoš je utvrdila da se ova odluka upućuje na javnu raspravu (tačka I), da će se javna rasprava provesti u roku od 60 dana (tačka II), da se za organizovanje i sprovođenje javne rasprave zadužuje Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove koje se, istovremeno, obavezuje da uz Prijedog odluke o usvajanju Plana, Skupštini Opštine dostavi izvještaj o rezultatima javne rasprave sa iznesenim mišljenjima i prijedlozima (tačka III). Odjeljenje za prostorno uređenje i stambeno-komunalne poslove Opštine Kotor Varoš, kao nosilac pripreme Plana, je u dnevnim listovima "Glas Srpske" Banja Luka i "Nezavisnim novinama" Banja Luka, 26. jula 2013. godine i 17/18. avgusta 2013. godine, obavijestilo javnost o izlaganju Nacrta prostornog plana Opštine Kotor Varoš 2011‒2031 godine i Nacrta urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. godina na javni uvid u periodu od 1. avgusta 2013. do 30. septembra 2013. godine, mjestu gdje će Plan biti izložen, kao i da se primjedbe, prijedlozi i mišljenja na planska rješenja, u toku trajanja javnog uvida mogu dostaviti nosiocu pripreme Plana. Ovim oglasima javnost je, istovremeno, obaviještena da će se javna rasprava, odnosno javna prezentacija, Nacrta plana održati 26. septembra 2013. godine. Javna rasprava o Nacrtu plana održana je navedenog datuma, o čemu je sačinjen Zapisnik. Prema raspoloživoj dokumentaciji, nosilac izrade Plana je, po javnom uvidu i održanoj javnoj raspravi, razmotrio primjedbe, prijedloge i mišljenja data na Nacrt plana, te je nosiocu pripreme Plana, u formi elaborata, dostavio odgovor na iste. U odgovoru se navodi da je na Nacrt plana podneseno ukupno 25 primjedbi, prijedloga i mišljenja, od čega je 10 usvojeno u potpunosti, 4 djelimično, a 3 nisu prihvaćene. Za 8 primjedbi je konstatovano da nisu predmet izrade urbanističkog plana. Navedenim odgovorom obuhvaćen je i stav nosioca izrade Plana kojim je usvojio primjedbu preduzeća „Nešković osiguranje“ d.o.o, na šta je ukazano inicijativom. Skupština Opštine Kotor Varoš je, na sjednici održanoj 1. oktobra 2015. godine, donijela Odluku o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. godine, sa pozivom na član 38. tačka 2. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj: 40/13). Iz dostavljene dokumentacije je vidljivo je da Skupština Opštine Kotor Varoš usvojila četiri odbornička amandmana na Prijedlog navedene odluke.

Imajući u vidu sadržaj inicijative, te dostavljenu dokumentaciju, kao i da je zakonom propisan način pripreme, izrade i donošenja, između ostalog, i regulacionih planova, strogo formalan postupak, Sud je utvrdio da donosilac akta, u postupku pripreme, izrade i donošenja osporene odluke, nije postupao saglasno  odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 40/13, 106/15 i 3/16).

U konkretnom slučaju Sud je utvrdio da je postupak pripreme i izrade Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. započet u vrijeme važenja Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 19/96, 25/96, 10/98, 53/02, 64/02, 84/02 – prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 53/07), a da je osporena Odluka donesena na osnovu  Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 40/13). Polazeći od utvrđenog činjeničnog stanja i odredaba važećeg Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19), a posebno odredbe člana 192. ovog zakona, kojom je propisano da  će se postupci izrade i donošenja dokumenata prostornog uređenja, koji su započeti prije stupanja na snagu ovog zakona okončati po odredbama zakona na osnovu kojeg su započeti, Sud je utvrdio da donosilac osporene odluke nije bio ovlašćen da postupak  pripreme i izrade Plana koji je započet prema odredbama ranije važećeg zakona nastavi po odredbama Zakona koji je sada na snazi, te da donese osporenu odluku na osnovu novog zakona.

         S obzirom na izloženo Sud je ocijenio da osporena odluka nije donesena saglasno odredbama člana 192. Zakona o uređenju prostora i građenju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 40/13, 106/15, 3/16 i 84/19 ), a činjenica da osporena odluka nije u saglasnosti sa zakonom čini je neustavnom i sa stanovišta  člana 108. stav 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

         Imajući u vidu postupak koji je prethodio donošenju osporene odluke, Sud je ocijenio da je neophodno da se naglasi da je postupak pripreme, izrade i donošenja planova, precizno regulisan kako odredbama važećeg Zakona o uređenju prostora i građenju, tako i odredbama Zakona o uređenju prostora („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 19/96, 25/96, 10/98, 53/02, 64/02, 84/02 – prečišćeni tekst, 14/03, 112/06 i 53/07), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja Odluke o pristupanju izradi Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš, dakle da se radi o strogo formalnom postupku, iz čega proizlazi da je organ nadležan za donošenje planova obavezan da postupa saglasno zakonom propisanom postupku, odnosno da nije ovlašćen da  postupa mimo zakonom propisane procedure.

Prema stanovištu Suda, s obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti Odluke o usvajanju Urbanističkog plana Opštine Kotor Varoš 2009‒2030. godina, razmatranje navoda o njenoj nesaglasnosti sa drugim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju, nije od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

         Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

        Na osnovu izloženog  odlučeno je kao u  izreci ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-26/19

26. februara 2020. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.