Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. maja 2019. godine, d o n i o  je

 R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 3. Zakona o javnom okupljanju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 118/08).

O b r a z l o ž e nj e

            Stefan Mačkić iz Banje Luke, koga zastupa Dragana Stanković, advokat iz Banje Luke, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 3. Zakona o javnom okupljanju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 118/08). U inicijativi se navodi da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa članom 5. al. 1. i 4, zatim čl. 25, 30, 31, 32. i 49. Ustava Republike Srpske, čl. 10. i 11. Evropske konvencije o ljudskim pravima i čl. 19. i 21. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Davalac inicijative, naime, ističe da je članom 30. stav 2. Ustava utvrđeno da se sloboda okupljanja može ograničiti samo zakonom, ali nikako aktima koje su nadležni da donose organi gradova i opština. Budući da, po mišljenju inicijatora, osporena zakonska odredba u suštini predviđa da se podzakonskim aktom propisuje način ostvarivanja prava i sloboda iz člana 30. stav 1. Ustava, ova norma je protivna i članu 49. stav 2. Ustava. Pored toga, davalac inicijative smatra da se osporenim propisivanjem gradovima i opštinama daje neograničena moć da proizvoljno određuju gdje se prava i slobode mogu uživati, zbog čega je u konkretnom slučaju narušeno i načelo vladavine prava. Takođe je mišljenja da se osporenom odredbom zakonodavne ingerencije Narodne skupštine, u dijelu koji obuhvata propisivanje ograničavanja slobode okupljanja i uređivanje načina ostvarivanja prava i sloboda građana, pokušavaju prenijeti na gradove i opštine, što je suprotno načelu podjele vlasti iz člana 5. alineja 7. i člana 69. stav 1. Ustava.

Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode inicijative.

Članom 3. stav 1. Zakona o javnom okupljanju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 118/08) propisano je da je prostor primjeren za javni skup javno mjesto koje je pristupačno i pogodno za okupljanje lica čiji broj i identitet nije unaprijed određen i na kome okupljanje građana ne dovodi do ugrožavanja prava drugih lica, javnog morala, bezbjednosti ljudi i imovine, zdravlja ljudi i ometanja javnog saobraćaja. Prema osporenom stavu 3. člana 3. ovog zakona, aktom grada, odnosno opštine određuje se prostor iz stava 1. ovog člana.  

            U postupku ocjenjivanja osporene zakonske norme Sud je imao u vidu odredbe tačaka 5. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68, a kojom je utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, u konkretnom slučaju relevatan je i član 30. Ustava, prema kojem građani imaju pravo na mirno okupljanje i javni protest, a sloboda okupljanja se može zakonom ograničiti samo radi zaštite bezbjednosti ljudi i imovine. Nadalje, članom 49. st. 1. i 2. Ustava utvrđeno je da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. Prema članu 102. stav 1. tačka 6. Ustava, opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini.

            Odredbama Ustava u odnosu na koje je davalac inicijative tražio ocjenu ustavnosti utvrđeno je: da je zajemčena sloboda misli i opredjeljenja, savjesti i uvjerenja, kao i javnog izražavanja mišljenja (član 25), da je zajemčena sloboda političkog organizovanja i djelovanja u skladu sa zakonom, te da je zabranjeno političko organizovanje i djelovanje usmjereno na ugrožavanje demokratije, narušavanje integriteta Republike, kršenje Ustavom zajemčenih sloboda i prava i raspirivanje nacionalne, rasne ili vjerske mržnje i netrpeljivosti (član 31), te da građani imaju pravo da javno iznose mišljenje o radu državnih i drugih organa i organizacija, da im podnose predstavke, peticije i prijedloge i da na njih dobiju odgovor (član 32). 

            Saglasno Ustavom utvrđenim ovlašćenjima, Zakonom o javnom okupljanju uređena su javna okupljanja građana radi javnog izražavanja političkih, socijalnih i drugih uvjerenja i interesa, način organizovanja mirnih okupljanja i javnih protesta, javne priredbe i drugi javni skupovi koji  su slobodni i ostvaruju se na način propisan ovim zakonom. Tako je predviđeno da se samo ovim zakonom mogu propisati ograničenja prava na javno okupljanje radi zaštite Ustavom utvrđenog poretka, javnog morala i zdravlja ljudi, kao i zaštite sloboda i prava drugih ljudi (član 5), da se izuzev prostora određenog aktom grada, odnosno opštine iz člana 3. stav 3. ovog zakona, mirno okupljanje ne može održavati: u blizini bolnica, na način da ometa pristup vozilima hitne pomoći, u blizini dječijih vrtića i osnovnih škola dok u njima borave djeca, u nacionalnim parkovima i zaštićenim parkovima prirode, osim mirnih okupljanja koja imaju za cilj popularizaciju zaštite prirode i čovjekove okoline, kao i obilježavanje značajnih istorijskih datuma u blizini spomenika kulture, ako bi to moglo prouzrokovati uništenje ili oštećenje zaštićene vrijednosti, na magistralnim, regionalnim i lokalnim putevima na način kojim se ugrožava bezbjednost saobraćaja, te u blizini objekata koji se posebno obezbjeđuju na udaljenosti najmanje 50 metara od njih (član 12), te da će nadležni organ rješenjem zabraniti održavanje mirnog okupljanja ako je prijavljeno na prostorima na kojima se u skladu sa ovim zakonom ne može održavati (član 13. tačka v).

            Polazeći od navedenog Sud je ocijenio da propisivanjem iz osporene odredbe člana 3. stav 3. Zakona o javnom okupljanju nisu narušene ustavne norme na koje se ukazuje u inicijativi. Prilikom ove ocjene Sud je, prije svega, imao u vidu da Ustav jemči slobodu okupljanja na opšti način, te da ova sloboda može biti ograničena samo zakonom, u skladu sa ustavnim okvirom zakonodavne nadležnosti u domenu ljudskih prava. Kako je svrha ovog ograničenja da se zaštite najviše ustavne vrijednosti, članom 30. stav 2. Ustava predviđeno je da se sloboda okupljanja može zakonom ograničiti samo radi zaštite bezbjednosti ljudi i imovine. Dakle, osnovne principe i okvir ograničenja slobode okupljanja je utvrdio Ustav, a zakonodavac je, shodno ustavnom ovlašćenju, te u okviru datih ograničenja, članom 3. stav 1. predmetnog zakona propisao potrebne kriterijume i definisao prostor primjeren za javni skup, članom 12. odredio prostore na kojima se mirno okupljanje ne može održavati, te je osporenom normom stava 3. ovog člana dao ovlašćenje jedinici lokalne samouprave da svojim aktom odredi konkretne prostore na svom području koji su primjereni za javno okupljanje.

            Kako iz navedenog proizlazi, osporeno propisivanje ne zadire u suštinu ustavih prava na mirno okupljanje i javni protest, niti ih ograničava, već naprotiv, omogućava realizaciju ovih prava. Sud ukazuje na to da zakonodavac nije u mogućnosti da za svaku pojedinu jedinicu lokalne samouprave definiše prostor primjeren za javno okupljanje građana, zbog čega je neophodno da nadležni organi gradova i opština, u okviru zakonom utvrđenih kriterijuma i ograničenja, odrede takve prostore na svom području. 

            Iz istih razloga Sud je ocijenio da predmetnom zakonskom normom nije povrijeđeno  načelo podjele vlasti iz člana 69. stav 1. Ustava, kao ni odredba člana 5. alineja 7. Ustava, kako to smatra inicijator, odnosno da zakonodavac ovakvim propisivanjem nije prenio zakonodavne ingerencije na gradove i opštine. Radi se, po ocjeni Suda, o davanju ovlašćenja da se, s ciljem provođenja u praksi releventne zakonske norme, podzakonskim aktima u opštinama i gradovima konkretizuju prostori primjereni za javna okupljanja. Ovakvo propisivanje je saglasno i članu 102. stav 1. tačka 6. Ustava, kojim je utvrđeno da opština, u skladu sa zakonom, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini.

            Pored navedenog  Sud je ocijenio da članom 3. stav 3. Zakona o javnom okupljanju nisu dovedene u pitanje ni garancije iz čl. 10. i 11. Evropske konvencije o ljudskim pravima i čl. 19. i 21. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, na koje se ukazuje u inicijativi. Navedene norme ovih međunarodnih akata u pogledu slobode javnog okupljanja u suštini sadrže identične garancije kao i odredbe Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je osporena zakonska norma ocijenjena saglasnom. Zbog toga su, po ocjeni ovog suda, neosnovani i navodi inicijative o povredi člana 5. alineja 1. Ustava, kojim se jemči garantovanje i zaštita ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima.

            S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti osporene odredbe Zakona o javnom okupljanju odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.