Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. člana 42. stav 1, člana 60. stav 1. tač. a) i b) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. maja 2019. godine, d o n i o j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 48. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine i član 3. Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-330/17 od 27. oktobra 2017. godine, u dijelu koji glasi: „Ova odluka stupa na snagu danom donošenja,“ nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

Utvrđuje se da član 1. stav 1. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine, u dijelu koji glasi: „... generalnog sekretara Vijeća naroda i zamjenika generalnog sekretara ...“nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/94, 6/97 i 96/03).

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 3. st. 4. i 5. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine i člana 1. Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-330/17 od 27. oktobra 2017. godine.

O b r a z l o ž e nj e

Jelena Jevtić iz Ugljevika dala je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine i Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-330/17 od 27. oktobra 2017. godine. U inicijativi se, u suštini, ističe da navedeni akti, u cjelini, nisu saglasni sa Ustavom Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav), Zakonom o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 67/05 i 110/08) i Zakonom o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/94, 6/97, 16/02 - dr. zakon, 96/03, 118/08 - dr. zakon i 43/10 dr. zakon). Iz navoda inicijative proizlazi da davalac inicijative smatra da su osporeni akti u suprotnosti sa članom 109. stav 2. Ustava i članom 3. Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske, jer nisu objavljeni u „Službenom glasniku Republike Srpske“. Takođe, navodi se da je članom 48. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, suprotno članu 110. stav 1. Ustava, određeno njeno povratno dejstvo. Pored ovoga, davalac inicijative smatra da je član 1. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, u dijelu kojim je generalni sekretar Vijeća naroda označen kao izabrano lice, nije u skladu sa čl. 1. Zakona o radnim odnosima u državnim organima. S obzirom na to da je na ovaj način omogućeno generalnom sekretaru Vijeća naroda da ostvaruje prava koja su članom 35. Zakona o radnim odnosima u državnim organima zajemčena izabranim licima, davalac inicijative smatra da ni odredbe, kako se navodi, člana 3. stavovi 4, 5, 6. i 7. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, u suštini odredbe člana 3. st. 4. i 5. navedene odluke i odredbe člana 1. Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, nisu saglasne sa navedenim zakonom, a posljedično ni sa članom 108. Ustava, te traži da Sud, do donošenja konačne odluke u ovoj ustavnopravnoj stvari, obustavi njihovu primjenu.

U odgovoru koji je Sudu dostavilo Vijeće naroda Republike Srpske u cijelosti se osporavaju navodi inicijative kao neosnovani, te se Sudu predlaže njeno odbijanje. Ističe se da su osporeni akti internog karaktera, te da stoga ne postoji zakonska obaveza njihovog objavljivanja u službenim glasilima, zbog čega su isti objavljeni isticanjem na oglasnoj tabli Vijeća naroda. Nadalje, navodi se da je propisujući u članu 1. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske da je, pored drugih, generalni sekretar Vijeća naroda izabrano lice, Administrativna komisija Vijeća naroda postupila saglasno članu 31. Poslovnika Vijeća naroda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/10, 34/11 i 58/16). Imajući u vidu da se prema članu 1. stav 2. Zakona o radnim odnosima u državnim organima odredbe tog zakona primjenjuju, između ostalog, na sva izabrana lica, Administrativna komisija je propisala saglasno ovoj zakonskoj odredbi kada je u članu 3. stav 4. iste odluke predvidjela da izabrana lica imaju pravo na platu i po prestanku funkcije u trajanju od šest mjeseci u skladu sa članom 35. Zakona o radnim odnosima u državnim organima.

Odluku o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine i Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-330/17 od 27. oktobra 2017. godine donijela je Administrativna komisija Vijeća naroda Republike Srpske na osnovu člana 52. stav 1. alineja 1. Poslovnika Vijeća naroda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/10, 34/11 i 58/16).

Članom 1. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske je propisano da se njome uređuju prava i obaveze delegata u Vijeću naroda Republike Srpske, predsjedavajućeg Vijeća naroda, potpredsjedavajućih Vijeća naroda, generalnog sekretara Vijeća naroda i zamjenika generalnog sekretara (u daljem tekstu: izabrana lica), koja se odnose na platu, naknade plate, ostale naknade: naknadu za službena putovanja u zemlji i inostranstvu, naknadu troškova za prevoz do posla i sa posla, naknadu za otpremninu povodom penzionisanja, naknadu za smještaj, naknadu za odvojen život od porodice, naknadu za slučaj smrti, naknadu za rad stručnih lica u tijelima Vijeća naroda, naknadu za rođenje djeteta, druge naknade i troškove i druga prava u skladu sa zakonom (član 1).

Osporenim članom 3. navedene odluke propisano je: da izabrana lica imaju pravo na platu i po prestanku funkcije u trajanju od šest mjeseci u skladu sa članom 35. Zakona o radnim odnosima u državnim organima (stav 4), da se pravo na platu iz prethodnog stava može produžiti do šest mjeseci ukoliko izabrano lice u tom periodu ostvaruje pravo na penziju (stav 5).

Osporenim članom 48. predmetne odluke je propisano da ona stupa na snagu danom donošenja, a da će se primjenjivati od 1. januara 2017. godine.

Osporenim članom 1. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske su u članu 3. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj: 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine, poslije stava 5, dodati novi stavovi 6. i 7. kojima je propisano da su izabrana lica koja žele da ostvare pravo iz st. 4. i 5. ovog ovog člana dužna da podnesu zahtjev Administrativnoj komisiji Vijeća naroda u roku od 30 dana od dana verifikacije mandata delegatima novog saziva Vijeća naroda. Uz zahtjev, potrebno je da dostave i izjavu o svom radno-pravnom statusu, ovjerenu od nadležnog organa, te da na prvoj sjednici u novom sazivu, Administrativna komisija Vijeća naroda svojom odlukom utvrđuje prava izabranih lica po osnovu člana 35. Zakona o radnim odnosima u državnim organima.

Članom 3. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske je, u osporenom dijelu, propisano da ona stupa na snagu danom donošenja.

Razmatrajući osporene akte Sud je odlučio da, u skladu da članom 42. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), proširi ocjenu ustavnosti i zakonitosti i na dio člana 1. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske kojim je propisano da je i zamjenik generalnog sekretara izabrano lice.

Ustavom Republike Srpske je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava, parlamentarnoj demokratiji i podeli vlasti (član 5. stav 1. al. 4. i 7. Ustava), da Republika uređuje i obezbjeđuje ustavnost i zakonitost, te druge odnose od interesa za Republiku u skladu sa Ustavom (tač. 4. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1. Ustava). Amandmanom LXXVI na Ustav kojim je dopunjen stav 2. člana 69. Ustava je, imeđu ostalog, utvrđeno da će zakonodavnu vlast u Republici Srpskoj vršiti Narodna skupština i Vijeće naroda, a Amandmanom LXXVIII na Ustav kojim je dopunjen član 71. Ustava je, između ostalog, utvrđeno da članove Vijeća naroda bira odgovarajući klub poslanika u Narodnoj skupštini. Takođe, Ustavom je utvrđeno: da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108), da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu, kao i da se prije stupanja na snagu zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109), da zakoni, drugi propisi i opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, dok se samo zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe, ako to zahtijeva opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona, imaju povratno dejstvo (član 110. st. 1. i 2).

Sud je imao u vidu da je Zakonom o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 67/05 i 110/08) propisano da se u „Službenom glasniku Republike Srpske” objavljuju propisi i drugi akti koje u okviru svoje nadležnosti donose predsjednik Republike Srpske, Narodna skupština Republike Srpske, Vijeće naroda Republike Srpske, Vlada Republike Srpske, Ustavni sud Republike Srpske i visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu, te da se u „Službenom glasniku Republike Srpske” objavljuju i propisi i drugi akti koje donose ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije, Republička izborna komisija, Ustavni sud Bosne i Hercegovine i drugi organi i institucije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, ako je zakonom propisano objavljivanje njihovih propisa (član 3).

Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o radnim odnosima u državnim organima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/94, 6/97 i 96/03) propisano: da se ovim zakonom uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnih odnosa lica zaposlenih u ministarstvima, posebnim organizacijama, sudovima, javnim tužilaštvima, javnom pravobranilaštvu, organima za prekršaje i u službama Narodne skupštine, predsednika Republike Srpske (u daljem tekstu: predsednik Republike), Vlade Republike Srpske (u daljem tekstu: Vlada) i Ustavnog suda koji se primaju u radni odnos odlukom funkcionera koji rukovode ovim organima i službama (u daljem tekstu: zaposleni u državnim organima), određena prava predsjednika Republike i određena prava, obaveze i odgovornosti lica koja bira i imenuje Narodna skupština (u daljem tekstu: izabrana lica) i lica koja postavlja Vlada, odnosno drugi nadležni organ (u daljem tekstu: postavljena lica), kao i da se odredbe ovog zakona primjenjuju na sve zaposlene u državnim organima i izabrana odnosno postavljena lica, osim onih čija su prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređeni posebnim propisima, te da se na zaposlene u državnim organima i izabrana, odnosno postavljena lica primjenjuju propisi o radnim odnosima u pogledu onih prava, obaveza i odgovornosti koja zakonom nisu posebno uređena. (član 1), da izabrano lice po prestanku funkcije ima pravo na platu u trajanju od šest meseci u visini koju je imala u vreme prestanka funkcije, kao i da se pravo na platu iz stava 1. ovog člana može izuzetno produžiti do šest meseci ukoliko u tom vremenu izabrano lice stiče pravo na penziju, te da pravo iz stava 1. i 2. ovog člana prestaje zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, a izabrano lice ostvaruje prava utvrđena u st. 1. i 2. ovog člana kod organa u kojem je po osnovu funkcije zasnovalo radni odnos (član 35).

Poslovnikom Vijeća naroda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/10, 34/11 i 58/16) propisano je da Vijeće naroda bira generalnog sekretara Vijeća naroda, te da prijedlog za izbor generalnog sekretara podnosi novoizabrano Predsjedništvo Vijeća naroda (član 31. st. 1. i 2), kao i da se izbor zamjenika generalnog sekretara vrši po istom postupku kao i za generalnog sekretara (član 32).

Sud je imao u vidu da iz odgovora Vijeća naroda Republike Srpske proizlazi da su osporeni akti objavljeni isticanjem na oglasnoj ploči Vijeća. Uzimajući u obzir navedeno, kao i da osporene akte nije donijelo Vijeće naroda Republike Srpske već Administrativna komisija Vijeća, tj. njegovo radno tijelo (Glava V, odjeljak 7. Poslovnika Vijeća naroda), Sud je utvrdio da donosilac osporenih odluka, u smislu člana 109. stav 2. Ustava i člana 3. Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske, nije imao obavezu da ih objavi u „Službenom glasniku Republike Srpske“, zbog čega su navodi davaoca inicijative u ovom smislu neosnovani.

Međutim, imajući u vidu da je odredbom člana 48. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske i odredbom člana 3. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske propisano da one stupaju na snagu danom donošenja, dakle i prije objavljivanja, Sud je utvrdio da predmetno propisivanje, u navedenom dijelu, nije u skladu sa članom 109. stav 1. Ustava iz kojeg proizlazi da opšti akt ne može stupiti na snagu prije objavljivanja.

Takođe, imajući u vidu da prema članu 110. st. 1. i 2. Ustava, samo pojedine odredbe zakona, u izuzetnim slučajevima, mogu imati povratno dejstvo, i to samo pod uslovom da to zahtijeva opšti interes, odnosno da Ustav ne predviđa mogućnost povratnog dejstva opštih akata, Sud je utvrdio da član 48. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, od 31. januara 2017. godine u dijelu koji glasi: „... a primjenjivaće se od 1. januara 2017. godine.“, nije u skladu sa Ustavom jer je donosilac Odluke utvrdio povratno dejstvo ovog opšteg akta.

Pored ovoga, Sud je utvrdio da je propisivanje iz člana 1. stav 1. Odluke pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, u dijelu kojim su generalni sekretar Vijeća naroda i njegov zamjenik, koje bira Vijeće naroda Republike Srpske (član 31. stav 1. i član 32. Poslovnika Vijeća naroda), određeni kao izabrana lica, u suprotnosti sa članom 1. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, budući da ova zakonska odredba propisuje da izabrana lica bira i imenuje Narodna skupština Republike Srpske. S obzirom, dakle, da osporeno propisivanje nije u funkciji izvršenja zakonske materije već u istu interveniše, Sud je utvrdio da je normirajući kao u članu 1. stav 1, u dijelu koji glasi: „ ... generalnog sekretara Vijeća naroda i zamjenika generalnog sekretara ... “, Administrativna komisija Vijeća naroda uredila suprotno članu 1. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, što nije u skladu sa zajemčenim načelom vladavine prava iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava, načelom podjele vlasti iz člana 5. stav 1. alineja 7. Ustava i člana 69. Ustava, kao i načelom ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava.

Nadalje, Sud je utvrdio da je, u službi primjene člana 35. Zakona o radnim odnosima u državnim organima, prema kome, između ostalog, izabrano lice ostvaruje prava utvrđena u st. 1. i 2. ovog člana kod organa u kojem je po osnovu funkcije zasnovalo radni odnos, osporenim članom 3. st. 4. i 5. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske i osporenim članom 1. Odluke o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske, ponovljena i bliže razrađena navedena zakonska odredba. Propisujući na predmetni način donosilac osporenih akata je ostao u okviru granica svojih ovlašćenja jer nije izmijenio suštinu regulisanja iz člana 35. navedenog zakona, zbog čega nisu osnovani navodi iz inicijative u ovom kontekstu. Takođe, Sud je ocijenio da je bespredmetno razmatrati zahtjev davaoca inicijative za obustavu primjene predmetnih odredba osporenih odluka, s obzirom na to da je meritorno odlučeno o njihovoj ustavnosti i zakonitosti.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-54/18

22. maja 2019. godine

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.

Aneks

Izdvojeno mišljenje sudije akademika prof. dr Snežane Savić na

Odluku Ustavnog suda Republike Srpske broj U-54/18

U skladu sa članom 31. st. 5. i 6. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 114/12, 29/13 i 90/14), s obzirom na glasanje suprotno većinskom, a saglasno svom ranije zauzetom stavu u ovakvoj vrsti predmeta, izdvajam mišljenje jer smatram da osporene Odluka o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske broj 03.2-38/17 od 31. januara 2017. godine i Odluka o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske br.03.2-330/17 od 27. oktobra 2017. godine, u cjelini, sa formalno - pravnog aspekta, nisu u skladu sa Ustavom.

Većinskom odlukom Ustavnog suda Republike Srpske, između ostalog, utvrđeno je da član 48. osporene Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske i član 3. Odlike o izmjeni i dopuni Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

Za razliku od ranijeg stava Suda, kada se u obrazloženju ovakvih odluka navodilo da su akti doneseni suprotno odredbama člana 109. Ustava, sa formalno - pravnog aspekta, u cjelini neustavni, u obrazloženju navedene odluke konstatuje se da „... imajući u vidu da je odredbom člana 48. Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske i odredbom člana 3. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o pravima i obavezama izabranih i imenovanih lica u Vijeću naroda Republike Srpske propisano da one stupaju na snagu danom donošenja, dakle i prije objavljivanja, Sud je utvrdio da predmetno propisivanje, u navedenom dijelu, nije u skladu sa članom 109. stav 1. Ustava iz kojeg proizlazi da opšti akt ne može stupiti na snagu prije objavljivanja“.

Stav Ustavnog suda u pogledu ovakvih povreda Ustava, do promjene stava Suda do koje je došlo na sjednici održanoj 28.11. 2016. godine, kako je već navedeno, bio je da se radi o aktima koji su, u pogledu svoje forme, u cjelini neustavni, što je, po mom mišljenju, bio ispravan stav Suda. Odluka Ustavnog suda u navedenom predmetu, bazirana na promjeni stava Suda u odnosu na dotadašnju praksu, nema pravne posljedice jer utvrđivanjem neustavnosti samo ovih članova osporenih akata, oni, iako neustavni, bez tih konkretnih normi, koje prestaju važiti objavljivanjem odluke Ustavnog suda, ostaju u pravnom životu, odnosno u pravnom poretku Republike Srpske, dakle uprkos povredi odredaba člana 109. Ustava.Ovakva povreda Ustava ne može se otkloniti samo kasacijom tih normi niti se takvom odlukom pravni akti mogu učiniti ustavnim.

Naime, pravni akt je zakonit (ustavan) ako su mu oblik (forma) i sadržina (materija) u skladu sa višim pravnim aktom, u ovom slučaju sa Ustavom. Formalno nezakonitim odnosno neustavnim smatra se pravni akt koji je donesen od strane nenadležnog organa; povredom odredaba o postupku za njegovo donošenje ili, pak, s neodgovarajućim spoljnim izrazom (materijalizacijom). Obrnuto, ako je pravni akt donesen od nadležnog organa, po propisanoj proceduri i materijalizovan je na propisani način, taj pravni akt je formalno zakonit, odnosno ustavan. Materijalizacija pravnog akta sastoji se u preduzimanju materijalnih, tj. tjelesnih radnji ili upotrebi drugih sredstava kojima se akt izražava i čini trajnijim. Najčešće se ispoljava jezikom, ali to mogu biti i drugi materijalni znaci podesni za čulno opažanje i razumijevanje njegove sadržine. Saopštavanje prava, posebno određenih opštih pravnih akata, znači da se ono u pisanom obliku objavljuje u službenim izdanjima u autentičnom tekstu, štampom ili drugim informativnim načinima. Dakle, bitno sredstvo za upoznavanje svih subjekata (adresata) sa pravnim normama koje se na njih odnose jeste praksa civilizovanih pravnih poredaka da svi opšti akti stupaju na snagu tek nakon objavljivanja i nakon proteka određenog broja dana od dana objavljivanja (vacatio legis). Izuzeci od te prakse - a to znači stupanje na snagu pravnih akata (i normi u njima) samog dana objavljivanja ili čak retroaktivno, a dakako i stupanje na snagu akata koji nisu objavljeni, može biti dozvoljeno samo iz posebno opravdanih razloga. I etički i logički zahtjev je da se od nekoga može nešto zahtijevati samo ako se prethodno upozna sa određenim zahtjevom.

U pravnoj teoriji se smatra da akt objavljivanja u sebi sadrži više pravno relevantnih momenata. Prije svega, putem objavljivanja, subjekti na koje se opšti pravni akt odnosi saznaju njegovu sdržinu i pravni režim koji on donosi. Sa druge strane, pravni poredak poznaje i primjenjuje opšte pravilo po kome neznanje zakona (prava) nikoga ne opravdava, jer kada bi bilo drugačije pravo ne bi bilo efikasno u svojoj primjeni.

Dakle, neobjavljivanje opštih pravnih akata prije stupanja na snagu kao i stupanje na snagu na drugačiji način, u odnosu na ustavom i zakonom propisan način, povlači njihovu neustavnost, odnosno nezakonitost. S obzirom na činjenicu da je ovaj čin sastavni dio materijalizacije pravnog akta, kao elementa njegove forme, to je i logično. Stoga, Ustavni sud mora biti taj koji će svojom odlukom utvrditi ovakvu povredu načela ustavnosti i zakonitosti te na taj način takve pravne akte eliminisati iz pravnog poretka. Kao što je neustavan onaj pravni akt koji je donio nenadležan državni ili neki drugi organ, onaj pravni akt koji nije donesen prema pravilima postupka, unaprijed propisanim, tako je neustavan i onaj pravni akt koji nije objavljen prije stupanja na snagu, nije objavljen uopšte ili nije stupio na snagu na način propisan ustavom odnosno zakonom.

Proglašavanjem neustavnom samo odredbe o stupanju na snagu, kao u ovom slučaju, ostavlja se na snazi defektan pravni akt, a ova odluka Ustavnog suda ima samo utvrđujući karakter iako ona treba da, iz ovih razloga, izričito eliminiše neustavni pravni akt iz pravnog poretka, tako da se ovaj više ne može primjeniti. Kasacija neustavnih pravnih akata zbog formalnopravnih nedostataka obavezno vodi stavljanju van snage akta u cjelini, dok kasacija iz materijalnopravnih razloga obuhvata ili može da obuhvati samo osporene odredbe, što je opšti stav pravne teorije i nauke ustavnog prava.

S obzirom na činjenicu da smatram da su oba osporena akta, sa formalno - pravnog aspekta, neustavna u cjelini, većinsku odluku ne podržavam ni u preostalom dijelu.

Banjaluka, 24.5.2019. godine S U D I J A

Akademik prof. dr Snežana Savić