Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. marta 2019. godine, donio je

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 2. stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/11).

O b r a z l o ž e nj e

         Stefan Mačkić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti  odredbe  člana 2. stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik Republike Srpske„ broj 63/11) (u daljem tekstu: Zakon) u odnosu na propisanu obavezu dostavljanja uz tužbu u upravnom sporu ovjerene fotokopije konačnog upravnog akta koje ovjeravanje smatra nepotrebnim. Ističe da se na taj način ograničava, pa čak i sprečava garantovano ljudsko pravo na  pristup sudu, zbog čega smatra da je osporena zakonska odredba nesaglasna sa članom 16, članom 48. stav 1. i 2. članom 49. stav 1. i 2. Ustava Republike Srpske. Ukazuje se na praksu Evropskog suda za ljudska prava koja potvrđuje da se pretjeranim formalizmom, koji nije opravdan objektivnim i razumnim razlozima, sprečava pravo pristupa sudu kao elementu prava na pravično suđenje. Zbog navedenog se navodi da osporeni dio zakonske odredbe nije saglasan sa članom 5. stav 1. alineje 1. i 4.  Ustava Republike Srpske, a usljed toga ni sa članom 108. stav 1. Ustava. Takođe se ističe da se zakonima o upravnim sporovima  u  pravnim sistemima u okruženju ovakav uslov ne propisuje. Predlaže se da Sud utvrdi neustavnom osporenu zakonsku odredbu, kao i nesaglasnu sa članom 6. stav 1. Evropske konvencije i članom 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

U odgovoru koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da su neosnovani navodi inicijative, pošto je upravo u  interesu stranke da uz tužbu sudu dostavi osporeni akt u originalu ili ovjerenom prepisu ili ovjerenoj fotokopiji, radi efikasnosti postupka, da bi sud mogao u što kraćem roku zakazati raspravu u pogledu ocjene zakonitosti osporenog akta. Ističe se da iz tog razloga osporena zakonska odredba nije suprotna članu 6. Evropske konvencije, te da  je osporena odredba u skladu sa odredbama Ustava navedenim u inicijativi. Predlaže se da sud ne prihvati inicijativu.

Osporena odredba člana 2. stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/11), kojom se vrši izmjena i dopuna člana 18. Zakona, glasi: „Poslije stava 1. dodaje se novi  stav 2. koji glasi: Uz tužbu se dostavlja konačan upravni akt u originalu, odnosno ovjerenom prepisu ili ovjerenoj foto-kopiji“.

            U postupku razmatranja navoda iz inicijative Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje davalac inicijative osporava navedenu odredbu Zakona o upravnim sporovima, utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na: garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima  (član 5. stav 1. alineja 1) i na vladavini prava (član 5. stav 1. alineja 4), da prema članu 16. stav 1. Ustava svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, da se prema članu 48. stav 1. Ustava prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti, da se prema članu 49. Ustava slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom (stav 1), da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (stav 2), da prema članu 108. Ustava zakoni, statuti, propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom. Za ocjenjivanje ustavnosti osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama  Zakona o upravnim sporovima, po ocjeni Suda, od značaja je i član 122. Ustava, kojim je utvrđeno da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom.

Sud je imao u vidu odredbu člana 6. stav 1. Evropske konvencije o ljudskim pravima  na koju se ukazuje inicijativom, a kojom je, između ostalog, propisano da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona, kao i odredbu člana 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, na koju se ukazuje inicijativom, da su svi  pred sudovima jednaki, svako ima pravo na pravično i javno suđenje od strane nadležnog, nezavisnog i nepristrasnog suda, ustanovljenog zakonom,  koji će, između ostalog, odlučivati u sporovima o njegovim pravima i obavezama građanske prirode.

Sud je, osim osporene zakonske odredbe, imao u vidu i  druge odredbe Zakona o upravnim sporovima (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 109/05 i 63/11) i to: član 21. Zakona, kojim je propisano da će sud, ako je tužba nepotpuna ili nerazumljiva, pozvati tužioca da u ostavljenom roku otkloni nedostatke tužbe, uz ukazivanje na posljedice koje će nastati ako ne postupi po traženju suda (stav 1) i da će sud, ako tužilac u ostavljenom roku ne ukloni nedostatke tužbe, rješenjem odbaciti tužbu kao neurednu (stav 2). Prema odredbama člana 24. Zakona, ako tužbu ne odbaci, između ostalog, po članu 22. ovog zakona, sud će po jedan primjerak tužbe sa prilozima dostaviti na odgovor organu čiji se upravni akt osporava i zainteresovanim licima, ako takvih lica ima (stav 1). U roku iz stava 2. ovog člana tužena strana je dužna da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet (stav 3). Ako tužena strana u tom roku ne dostavi spise predmeta ili ako izjavi da ih ne može poslati, sud može riješiti upravnu stvar i bez spisa, ako se tužbom pobija osporeni akt zbog pogrešne primjene materijalnog prava. (stav 4).

Razmatrajući inicijativu Sud je cijenio da se prema članu 122. Ustava postupak pred sudovima uređuje zakonom i da je zakonodavac ovlašćen da uredi elemente postupka pred sudom u upravnom sporu tako da pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno,  pošto zakonodavac po tom pitanju ima slobodu procjene cjelishodnosti. Sud je cijenio da na garanciju prava na pristup sudu, kako je propisano članom 16. stav 1. Ustava utiču i posebna obilježja sudskog postupka u upravnom sporu, koji se mora sagledavati kao jedinstvena cjelina. Uloga suda u upravnom sporu specifična  je po tome što sud u upravnom sporu obezbjeđuje, osim zaštite pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rješavanja u upravnim stvarima i po tome što  sud pazi po službenoj dužnosti na ništavost upravnog akta. Zakonodavac je propisao razloge za odbacivanje tužbe, pa između ostalog i ako je sama tužba kao inicijalni akt nepotpuna ili nerazumljiva, a nije izričito propisao kao jedan od zakonskih razloga odbacivanja tužbe samo to što tužilac nije dostavio uz tužbu u prilogu osporeni upravni akt u propisanoj formi, odnosno što je dostavio njegovu običnu fotokopiju. Ustavni sud je cijenio da je propisivanje prilaganja uz tužbu osporenog akta u propisanoj formi u cilju efikasnosti, uključujući  utvrđivanje od strane suda aktivne i pasivne legitimacije stranaka, jer sud može efikasnije postupati na osnovu osporenog upravnog akta u propisanoj formi. Također je Sud cijenio posebno značajnim da je zakonodavac, u cilju sudske kontrole zakonitosti osporenog upravnog akta, propisao da je tužena strana u obavezi da dostavi sudu kompletan spis u kome se nalazi  osporeno rješenje ili drugi osporeni upravni akt u originalu. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da se  osporeno propisivanje dostavljanja u prilogu tužbe ovjerenog osporenog upravnog akta ne može tumačiti kao pretjerani formalizam, koji bi ograničio pravo na pristup sudu, nego da je ovakvo propisivanje u cilju efikasnosti postupka, koji cilj je imao zakonodavac, a na koji je ukazao predlagač Zakona u obrazloženju njegovog prijedloga.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud je ocijenio da osporena zakonska odredba člana 2.  stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/11) ne povređuje pravo građana na jednaku sudsku zaštitu, garantovanu članom 16. stav 1. Ustava,  imajući u vidu da je ona propisana radi ostvarenja legitimnog cilja, da postoji srazmjernost između propisanog navedenog uslova i cilja koji se namjerava postići, a to je efikasna sudska zaštita u upravnim sporovima. Sud je, takođe, ocijenio da je ova odredba saglasna i sa načelom vladavine prava iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava, kao i sa garancijom zaštite ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima iz člana 5. stav 1. alineja 1. Ustava, na kojima se, između ostalog, temelji ustavno uređenje Republike Srpske. Takođe je Sud, na osnovu navedenog, ocijenio da osporena zakonska odredba nije nesaglasna sa odredbom člana 6. stav 1. Evropske konvencije kao ni sa odredbom  člana 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da osporena zakonska odredba nije nesaglasna  sa članom 108. stav 1. Ustava.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.