Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана  40. став 5. и члана 60. став 1. тачка а)  Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. јануара 2019. године,  д о н и о  ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да члан 6. Правилника о измјени Правилника о организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи Угљевик број: 02-12-1/18 („Службени билтен Општине Угљевик“ број 1/18) није у сагласности са Уставом Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

Јован Марић из Бијељине дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности Правилника о измјени Правилника о организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи Угљевик број: 02-12-1/18 од 16. јануара 2018. године („Службени билтен Општине Угљевик“ број 1/18). Давалац иницијативе сматра да је прописивање из члана 6. Правилника, према коме овај акт ступа на снагу даном доношења, супротно члану 109. Устава Републике Српске.

У одговору који је Суду доставио начелник Општине Угљевик истиче се да је доносилац оспореног правилника био овлашћен да на начин као у његовом члану 6. уреди ступање на снагу овог општег акта. Наиме, будући да оспореним актом нису извршене суштинске измјене Правилника о организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи Угљевик, доносилац оспореног правилника сматра да су постојали оправдани разлози за његово ступање на снагу даном доношења. Овакво прописивање је, како се наводи, у складу са чланом 109. Устава, којим је, у случају постојања нарочито оправданих разлога, дозвољено раније ступање на снагу општих аката. 

Оспорени Правилник о измјени Правилника о организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи Угљевик број: 02-12-1/18, донио је, 16. јануара 2018, начелник Општине Угљевик, на основу члана 59. алинеја 8. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) и члана 68. алинеја 8. Статута Општине Угљевик („Службени билтен Општине Угљевик“ број 7/17). Чланом 6. оспореног правилника је прописано да он ступа на снагу даном доношења, те да ће бити објављен у „Службеном билтену Општине Угљевик“.            

Суд је имао у виду да је чланом 109. став 1. Устава Републике Српске  утврђено да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу.

Имајући у виду да из ове уставне одредбе произлази да општи акт не може ступити на правну снагу прије објављивања, а да је оспореном одредбом члана 6. Правилника прописано да он ступа на снагу даном доношења, дакле и прије његовог објављивања, Суд је оцијенио да та одредба није у сагласности са Уставом.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено те да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), у овом предмету донио одлуку без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци одлуке.  

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић. 

Анекс

Издвојено мишљење судије академика проф. др Снежане Савић на 

Одлуку Уставног суда Републике Српске   број У-12/18

          У складу са чланом 31. ст. 5. и 6. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/12, 29/13 и 90/14), с обзиром на гласање супротно већинском, а сагласно свом раније заузетом ставу у оваквој врсти предмета, издвајам мишљење јер сматрам да оспорени  Правилник  о измјени  Правилника о организацији и систематизацији радних мјеста у Општинској управи Угљевик бр. 02-12-1/18 („Службени билтен Општине Угљевик“ бр.1/18), у цјелини, са формално - правног аспекта, није у складу са Уставом.

         Већинском одлуком Уставног суда Републике Српске утврђено је да члан 6. оспореног правилника није у сагласности са Уставом Републике Српске.

          За разлику од ранијег става Суда, када се у образложењу оваквих одлука наводило да су акти донесени супротно одредбама члана 109. Устава, са формално - правног аспекта, у цјелини неуставни, у образложењу наведене одлуке констатује се да је „...Суд имао у виду да је чланом 109. став 1. Устава Републике Српске  утврђено да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу. Имајући у виду да из ове уставне одредбе произлази да општи акт не може  ступити на снагу прије објављивања, а да је оспореном одредбом члана 6. Правилника прописано да он ступа на снагу даном доношења, дакле и прије његовог објављивања, Суд је оцијенио да та одредба није у сагласности са Уставом“.

          Став Уставног суда у погледу оваквих повреда Устава, до промјене става Суда до које је дошло на сједници одржаној 28.11. 2016. године, како је већ наведено, био је да се ради о актима који су, у погледу своје форме, у цјелини неуставни, што је, по мом мишљењу, био исправан став Суда. Одлука Уставног суда у наведеном предмету, базирана на промјени става Суда у односу на дотадашњу праксу, нема правне посљедице јер утврђивањем неуставности само овог члана оспореног акта, он, иако неуставан, без те конкретне норме, која престаје важити објављивањем одлуке Уставног суда, остаје у правном животу, односно у правном поретку Републике Српске, дакле упркос  повреди одредаба члана 109. Устава.Оваква повреда Устава не може се отклонити само касацијом те норме нити се таквом одлуком правни акт може учинити уставним.

       Наиме, правни акт је законит (уставан) ако су му  облик (форма) и садржина (материја) у складу са вишим правним актом, у овом случају са Уставом. Формално незаконитим односно неуставним сматра се правни акт који је донесен од стране ненадлежног органа;  повредом одредаба о поступку за његово доношење или, пак, с неодговарајућим спољним изразом (материјализацијом). Обрнуто, ако је правни акт донесен од надлежног органа, по прописаној процедури и материјализован је на прописани начин, тај правни акт је формално законит, односно уставан. Материјализација правног акта састоји се у предузимању материјалних, тј. тјелесних радњи или употреби других средстава којима се акт изражава и чини трајнијим. Најчешће се испољава језиком, али то могу бити и други материјални знаци подесни за чулно опажање и разумијевање његове садржине. Саопштавање права, посебно одређених општих правних аката, значи да се оно у писаном облику објављује у службеним издањима у аутентичном тексту, штампом или другим информативним начинима. Дакле, битно средство за упознавање свих субјеката (адресата) са правним нормама које се на њих односе јесте пракса цивилизованих правних поредака да сви општи акти ступају на снагу тек након објављивања и након протека одређеног броја дана од дана објављивања (vacatio legis). Изузеци од те праксе - а то значи ступање на снагу правних аката (и норми у њима) самог дана објављивања или чак ретроактивно, а дакако и ступање на снагу аката који нису објављени, може бити дозвољено само из посебно оправданих разлога. И етички и логички захтјев  је да се од некога може нешто захтијевати само ако се претходно упозна са одређеним захтјевом.

      У правној теорији се сматра да акт објављивања у себи садржи више правно релевантних момената. Прије свега, путем објављивања, субјекти на које се општи правни акт односи сазнају његову сдржину и правни режим који он доноси. Са друге стране, правни поредак познаје и примјењује опште правило по коме незнање закона (права) никога не оправдава, јер када би било другачије право не би било ефикасно у својој примјени.

       Дакле, необјављивање општих правних аката прије ступања на снагу као и ступање на снагу на другачији начин, у односу на уставом и законом прописан начин, повлачи њихову неуставност, односно незаконитост. С обзиром на чињеницу да је овај чин саставни дио материјализације правног акта, као елемента његове форме, то је и логично. Стога, Уставни суд мора бити тај који ће својом одлуком утврдити овакву повреду начела уставности и законитости те на тај начин такве правне акте елиминисати из правног поретка. Као што је неуставан онај правни акт који је донио ненадлежан државни или неки други орган, онај правни акт који није донесен према правилима поступка, унапријед прописаним, тако је неуставан и онај правни акт који није објављен прије ступања на снагу, није објављен уопште или није ступио на снагу на начин прописан уставом односно законом.   

       Проглашавањем  неуставном само одредбе о ступању на снагу, као у овом случају, оставља се на снази дефектан правни акт, а ова одлука Уставног суда има само утврђујући карактер иако она треба да, из ових разлога, изричито елиминише неуставни правни акт из правног поретка, тако да се овај више не може примјенити. Касација неуставних правних аката због формалних недостатака обавезно води стављању ван снаге акта у цјелини, док касација из материјалних разлога обухвата или може да обухвати само оспорене одредбе, што је општи став правне теорије и науке уставног права.

Бањалука, 31.1.2019. године                                                        С У Д И Ј А

                                                                                        Академик проф. др Снежана Савић