Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2018. godine,  d o n i o  j e

 

O D L U K U

 

           Utvrđuje se da odredba člana 84. stav 6. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 44/17 i 31/18) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.      

           Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti odredbi člana 84. stav 5. i člana 168. stav 7. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske br. 44/17 i 31/18).

           Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje međusobne saglasnosti odredbi člana 84. stav 5. i 6. i člana 168. stav 7. sa odredbama člana 2. stav 2. i člana 4. stav 9. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske br. 44/17 i 31/18).     

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Svetlana Lazić iz Banje Luke dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 84. st. 5. i 6. i člana 168. stav 7. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 44/17) u odnosu na član 38. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative smatra da su osporene odredbe pravno-terminološki neprecizne, a meritorno neustavne. S tim u vezi smatra da u regulisanju materije osnovnog obrazovanja, kada je u pitanju budućnost djeteta, ne bi trebalo koristiti termine "može" ili "ne može", jer dovode do pravne nesigurnosti u ostvarivanju prava na osnovno obrazovanje. Uz to, po mišljenju davaoca inicijative, nedopustivo je da odluka nadležnog ministarstva zavisi od raspoloživih budžetskih sredstava, odnosno od sredstava roditelja. U dopuni inicijative od 28. avgusta 2017. godine davalac inicijative navodi lični primjer, te pitanja koja se postavljaju u   konkretnom slučaju. Predlaže da Sud utvrdi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. 

Daniela Višnjić iz Banje Luke dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 84. st. 6. i 8. i člana 168. stav 7. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 44/17). Iako je u inicijativi navedeno da se osporava član 84. st. 6. i 8. i član 168. stav 7. Zakona, iz sadržaja inicijative proizlazi da davalac inicijative osporava član 84. stav 6. i član 168. stav 7. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju (u daljem tekstu: Zakon). Davalac inicijative, prije svega, smatra da su odredbe člana 84. stav 6. i člana 168. stav 7. Zakona u koliziji sa članom 2. stav 2. i članom 4. stav 9. ovog zakona. Osim toga, ovakvim propisivanjem Ministarstvu je, smatra davalac inicijative, dato diskreciono pravo da odluči da li će odobriti ili odbiti zahtjev za angažovanje asistenta za dijete sa posebnim potrebama u zavisnosti od toga da li su za tu namjenu obezbijeđena sredstva ili ne. Na ovaj način su, smatra davalac inicijative, prekršene garancije iz člana 5. stav 1. alineja 1, te čl. 10. i 38. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske. S tim u vezi ukazuje na član 24. Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom i Fakultativni protokol. Pored toga, ističe lični primjer, te predlaže da Sud utvrdi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. 

Sud je na sjednici održanoj dana 27. septembra 2017. godine, saglasno članu 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 114/12, 29/13 i 90/14), odlučio da o inicijativama vodi jedinstven postupak, pripajajući inicijativu broj U-66/17 prvoprispjeloj inicijativi, koja je evidentirana pod brojem broj U-53/17. 

Narodna skupština Republike Srpske je Sudu dostavila odgovor u kome su navodi iz inicijative ocijenjeni kao neosnovani. Osim toga, navodi se da davalac inicijative na nepotpun i proizvoljan način tumači odredbe Ustava Republike Srpske i odredbe Zakona koji osporava, te da se u konkretnom slučaju ne radi o povredi člana 10. Ustava, jer su sva lica koja se nalaze u istoj pravnoj situaciji na isti način tretirana. Pored toga, navodi se da je zakonodavac, rukovodeći se razlozima cjelishodnosti i zaštite opšteg interesa, donio osporeni Zakon kojim je obezbijeđeno ostvarivanje prava iz oblasti osnovnog vaspitanja i obrazovanja, pri čemu je ostao u granicama svojih ustavnih ovlašćenja. Takođe smatraju da moguće drugačije uređenje predmetne materije nije ustavnopravno relevantno, te da je nezadovoljstvo određenim zakonskim rješenjem izraz subjektivnog stava davalaca inicijative, pa ne može biti predmet ocjene ustavnosti. Predlaže se da Sud inicijativu ne prihvati.

Osporenim odredbama člana 84. Zakon o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 44/17 i 31/18) propisano je da će, u slučaju da je nalazom i mišljenjem stručne komisije za procjenu potreba i usmjeravanje djece i omladine sa smetnjama u razvoju predloženo angažovanje lica za podršku učeniku sa smetnjama u razvoju (u daljem tekstu: asistent), škola zatražiti saglasnost Ministarstva za angažovanje asistenta (stav 5), te da Ministarstvo može dati saglasnost za angažovanje asistenta ukoliko postoje obezbijeđena sredstva za finansiranje asistenta u skladu sa članom 168. stav 7. ovog zakona (stav 6).

Osporenom odredbom člana 168. stav 7. ovog zakona propisano je da se sredstva za finansiranje asistenta iz člana 84. stav 5. ovog zakona mogu da obezbijede iz: 1) budžeta Republike, 2) budžeta jedinica lokalne samouprave, 3) sredstava roditelja i 4) drugih izvora.

Odredbama Ustava Republike Srpske, u odnosu na koje davaoci inicijative osporavaju navedene odredbe Zakon o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, utvrđeno je da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima (član 5. stav 1. alineja 1), da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu, bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima i da je osnovno školovanje obavezno i besplatno (član 38. st. 1. i 2).

Ustav u drugim odredbama koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenjivanje ustavnosti osporenih odredbi Zakona utvrđuje da se ustavno uređenje Republike, između ostalog, temelji na vladavini prava (član 5. stav 1. alineja 4), da Republika uređuje i obezbjeđuje ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, brigu o djeci i omladini, obrazovanje, kao i finansiranje ostvarivanje prava i dužnosti Republike (tač. 5, 12. i 17. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava). Pored toga, Sud je imao u vidu i član član 48. stav 1. Ustava, kojim je, između ostalog, utvrđeno da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti.

Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o osnovnom vaspitanju i obrazovanju uređuju se djelatnost osnovnog vaspitanja i obrazovanja kao dio jedinstvenog vaspitno-obrazovnog sistema Republike Srpske, osnivanje i prestanak rada ustanova osnovnog vaspitanja i obrazovanja (u daljem tekstu: škola), prava, obaveze, dužnosti i odgovornosti učenika, roditelja i zaposlenih u školi, nastavni planovi i programi, upravljanje i rukovođenje školom, obezbjeđivanje sredstava, vrednovanje kvaliteta vaspitno-obrazovnog rada, nadzor nad radom škole, priznavanje svjedočanstava, te evidencija i javne isprave (član 1). Relevantnim odredbama Zakona propisano je: da je osnovno vaspitanje i obrazovanje djelatnost od opšteg društvenog interesa, kao i da osnovno vaspitanje i obrazovanje traje devet godina, da je obavezno i besplatno za svu djecu uzrasta od šest do 15 godina (član 2. st. 1. i 2), da osnovno vaspitanje i obrazovanje, koje se stiče ostvarivanjem nastavnog plana i programa propisanog u skladu sa ovim zakonom, obavljaju: osnovne škole, osnovne škole za djecu sa smetnjama u razvoju, osnovne muzičke i baletske škole (član 3), da inkluzivno obrazovanje podrazumijeva pravo na jednake mogućnosti tokom obrazovanja za sva lica, posebno pravo djece sa smetnjama u razvoju i nadarene djece na maksimalni razvoj njihovog potencijala podrškom koja uključuje fleksibilan program, adekvatno pripremljene nastavnike i stručnu podršku kojoj je cilj razvijanje ključnih kompetencija, tolerancije, prihvatanje različitosti i socijalna inkluzija (član 4. tačka 9), da se u osnovnom vaspitanju i obrazovanju ne može se vršiti diskriminacija učenika, nastavnika i ostalog osoblja škole na osnovu rase, pola, jezika, religije, političkog ili drugog mišljenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, na osnovu invalidnosti ili na bilo kom drugom osnovu (član 10. stav 1), da se nastavni proces se realizuje u redovnim, kombinovanim i posebnim odjeljenjima u redovnim školama i u odjeljenjima u školama za djecu sa smetnjama u razvoju (član 48. stav 1), da se u posebna odjeljenja upisuju djeca sa smetnjama u razvoju u skladu sa nalazom i mišljenjem stručne komisije za procjenu potreba i usmjeravanje djece i omladine sa smetnjama u razvoju, da je maksimalan broj učenika u posebnom odjeljenju deset, a minimalan tri, što zavisi od vrste smetnji koju imaju učenici, da se, ukoliko škola nema uslove da formira posebno odjeljenje, učenik iz stava 1. ovog člana može uputiti u najbližu školu u kojoj ima mogućnost školovanja u posebnom odjeljenju ako je to u najboljem interesu djeteta, da se u slučaju nepostojanja mogućnosti iz stava 3. ovog člana, učenik uključuje u redovno odjeljenje u školi koju pohađa ili u osnovnu školu za djecu sa smetnjama u razvoju, da se, ukoliko postoje uslovi, zainteresovanost škola, jedinice lokalne samouprave i roditelja i ukoliko je to u najboljem interesu učenika, za učenike iz stava 1. ovog člana mogu formirati posebna odjeljenja u jednoj školi sa teritorije jedinice lokalne samouprave, koju će pohađati navedeni učenici, te da ministar donosi pravilnik o vaspitanju i obrazovanju djece sa smetnjama u razvoju (član 49), da su učenici s posebnim vaspitno-obrazovnim potrebama: 1) nadareni i talentovani učenici, 2) učenici sa smetnjama u razvoju: učenici sa oštećenjem vida, učenici sa oštećenjem sluha, učenici sa oštećenjem u govorno-glasovnoj komunikaciji, učenici sa tjelesnim oštećenjem i hroničnim oboljenjima, učenici sa intelektualnim oštećenjem, učenici sa smetnjama u učenju, učenici sa psihičkim poremećajima i oboljenjima, učenici sa višestrukim smetnjama, 3) učenici sa problemima u ponašanju i emocionalnim problemima i 4) učenici sa smetnjama uslovljenim vaspitanjem, socijalnim, ekonomskim i kulturnim faktorima (član 83), da učenici sa posebnim potrebama stiču osnovno vaspitanje i obrazovanje u redovnim školama (u daljem tekstu: inkluzija) ili osnovnim školama za djecu sa smetnjama u razvoju, da se u redovnim školama učenici sa posebnim potrebama školuju u redovnim, kombinovanim ili posebnim odjeljenjima, da se u osnovnim školama za djecu sa smetnjama u razvoju školuju učenici u skladu sa preporukama navedenim u nalazu i mišljenju stručne komisije, da se vaspitno-obrazovni rad sa učenicima iz stava 1. ovog člana realizuje na osnovu nastavnog plana i programa, te individualnih obrazovnih programa koje predlaže stručni tim škole, a usvaja nastavničko vijeće, da će, u slučaju da je nalazom i mišljenjem stručne komisije za procjenu potreba i usmjeravanje djece i omladine sa smetnjama u razvoju predloženo angažovanje lica za podršku učeniku sa smetnjama u razvoju (u daljem tekstu: asistent), škola zatražiti saglasnost Ministarstva za angažovanje asistenta, da Ministarstvo može dati saglasnost za angažovanje asistenta ukoliko postoje obezbijeđena sredstva za finansiranje asistenta u skladu sa članom 168. stav 7. ovog zakona, da  asistent iz stava 5. ovog člana može biti lice koje ima najmanje srednju stručnu spremu, da asistent pruža tehničku pomoć u: kretanju i obavljanju higijenskih potreba, komunikaciji i socijalnoj uključenosti i drugoj vrsti pomoći, zavisno od potreba učenika, a na prijedlog nastavnika ili stručne službe škole, te da se uslovi za prijem, angažovanje i opis posla asistenta definišu pravilnikom iz člana 49. stav 6. ovog zakona (član 84), da se sredstva za finansiranje asistenta iz člana 84. stav 5. ovog zakona mogu obezbijediti iz budžeta Republike, budžeta jedinica lokalne samouprave, sredstava roditelja i drugih izvora (član 168. stav 7).

           Cijeneći citirane ustavne i zakonske odredbe Sud je utvrdio da osporena odredba člana 84. stav 6. Zakon o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 44/17 i 31/18) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Propisivanjem da Ministarstvo može dati saglasnost za angažovanje asistenta ukoliko postoje obezbijeđena sredstva za finansiranje asistenta u skladu sa članom 168. stav 7. ovog zakona, zakonodavac je, po ocjeni Suda, postupio suprotno odredbama člana 38. st. 1. i 2. Ustava, da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima i da je osnovno školovanje obavezno i besplatno. Naime, propisivanjem uslova obezbjeđenja sredstava za finansiranje angažovanja asistenta, kao i diskrecionog prava Ministarstva, u zavisnosti od ispunjenja tog uslova, da dȃ ili odbije saglasnost za angažovanje asistenta, onemogućava angažovanje asistenta u određenom slučaju, te dovodi do neizvjesnosti i pravne nesigurnosti u ostvarivanju prava na obavezno osnovno vaspitanje i školovanje djece sa smetnjama u razvoju. Sud je utvrdio da su na ovaj način prekršene garancije iz člana 38. st. 1. i 2. Ustava, kojima se garantuje da svako ima pravo na školovanje pod jednakim uslovima i da je osnovno školovanje obavezno i besplatno, zbog čega, prema ocjeni Suda, osporena zakonska odredba nije u saglasnosti ni sa garancijama iz člana 5. stav 1. alineja 1. i 4. i člana 48. stav 1. Ustava.  

Ocjenjujući ustavnost odredbe člana 84. stav 5. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 44/17 i 31/18), Sud je utvrdio da ovakvim propisivanjem načina pribavljanja saglasnosti Ministarstva za angažovanje asistenta, uz prilaganje nalaza i mišljenja stručne komisije sa prijedlogom za angažovanje lica za podršku učeniku sa smetnjama u razvoju (asistenta), nisu dovedene u pitanje ustavne garancije iz člana 5. stav 1. tačka 4. Ustava. U konkretnom slučaju, po ocjeni Suda, nadležno ministarstvo, kao organ uprave u zakonom propisanom postupku koji se pokreće povodom određenog zahtjeva, odlučuje o davanju saglasnosti za angažovanje asistenta. Sud je, takođe, ocijenio da odredbom člana 84. stav 5. Zakona nije onemogućeno, niti ograničeno pravo na školovanje pod jednakim uslovima, što je u saglasnosti sa članom 38. st. 1. Ustava.  

             U odnosu na član 168. stav 7. tačka 3. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 44/17 i 31/18), kojim je predviđeno da se sredstva za finansiranje asistenta iz člana 84. stav 5. ovog zakona mogu da obezbijede iz: budžeta Republike, budžeta jedinica lokalne samouprave, sredstava roditelja i drugih izvora, Sud nije prihvatio inicijativu iz razloga što smatra da je ova zakonska odredba u saglasnosti sa tačkom 17. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, prema kojoj Republika uređuje i obezbjeđuje finansiranje ostvarivanje prava i dužnosti Republike. Naime, Republika i opština/jedinica lokalne samouprave budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, dakle i obezbjeđenje sredstava za finansiranje djelatnosti osnovnog vaspitanja i obrazovanja, uključujući i sredstva za rad asistenta iz člana 84. stav 5. ovog zakona. Bez obzira na to što je Sud utvrdio neustavnost odredbe člana 84. stava 6. Zakona u pogledu izričitog propisivanja uslova obezbijeđenosti sredstava za finansiranje pojedinog asistenta u obaveznom osnovnom obrazovanju djece sa posebnim potrebama, Sud je ocijenio da to što su  članom 168. stav 7. Zakona propisana, kao jedan od izvora finansiranja, i sredstva roditelja ne dovodi do nemogućnosti ostvarenja ovog prava. Zakonodavac nije izričito obavezao roditelje da izdvoje sredstva za ovu namjenu, pa ova zakonska mogućnost ne dovodi do  nepovoljnijeg  položaja djece sa smetnjama u razvoju u odnosu na ostalu djecu, imajući u vidu da je, u svakom slučaju, ustavna obaveza Republike da omogući obavezno i besplatno osnovno obrazovanje i vaspitanje. Shodno navedenom Sud je ocijenio da se članom 168. stav 7. Zakona ne narušavaju garancije iz člana 38. stav 1. i 2. Ustava. Takođe, Sud je ocijenio da se ovim članom ne narušavaju garancije iz člana 5. stav 1. tačke 1. i 4. Ustava, kao i da nije došlo do narušavanja garancije jednakosti građana (član 10. Ustava) u odnosu na garantovano pravo obaveznog i besplatnog osnovnog školovanja. Imajući u vidu navedeno, Sud je utvrdio da osporenim odredbama člana 84. stav 5. i člana 168. stav 7. Zakona nije narušena ni garancija iz člana 2. Protokola br. 1. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, da niko ne može biti lišen prava na obrazovanje.

Nadalje, u pogledu zahtjeva iz inicijative da Sud ocijeni da su osporene odredbe Zakona nesaglasne sa članom 2. stav 2. i članom 4. stav 9. ovog istog zakona, Sud je utvrdio da, prema članu 115. Ustava Republike Srpske, Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost odredbi istog propisa, te u smislu člana 37. stav 1. tačka a. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ( „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) nije prihvatio inicijativu u ovom dijelu.

Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić. 

Broj: U-53/17

20. decembra 2018. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.