Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2018. godine, d o n i o  j e

                                                                 

                                                              O D L U K U

 

         Utvrđuje se da  Memorandum o saradnji zaključen 5. septembra 2018. godine između Osnovnog suda u Banjaluci i Okružnog suda u Banjaluci i Smjernice Osnovnog suda u Banjaluci za postupanje u parničnom postupku, donesene u septembru 2018. godine, nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

 

Ob r a z l o ž e nj e

 

         Dr Milan Blagojević iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Memoranduma o saradnji zaključenog 5. septembra 2018. godine između Osnovnog suda u Banjaluci i Okružnog suda u Banjaluci i Smjernica Osnovnog suda u Banjaluci za postupanje u parničnom postupku, donesenih u septembru 2018. godine. Obrazlažući razloge osporavanja davalac inicijative navodi, prije svega, da osporeni akti, bez obzira na formu u kojoj su doneseni i činjenicu da nisu objavljeni u službenom glasilu, predstavljaju opšte akte koji podliježu ustavnosudskoj kontroli odnosno da je Ustavni sud Republike Srpske, u smislu člana 115. Ustava Republike Srpske, nadležan za ocjenu njihove ustavnosti i zakonitosti. Po mišljenju davaoca inicijative, osporeni opšti akti nisu u saglasnosti sa odredbama člana 5, člana 69. st. 1. i 2, člana 121. i člana 123. Ustava Republike Srpske, kao ni sa odredbama članova 61a i 237. Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07,49/09 i 61/13), te članova 30. i 31. Zakona o sudovima Republike Srpske  („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12, 44/15 i 100/17). S tim u vezi davalac inicijative ukazuje na Odluku Ustavnog suda Republike Srpske U-101/14 od 27. aprila 2016. godine kojom je, kako navodi, utvrđeno da član 6. Zakona o sudovima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 37/12 i 44/15) u dijelu koji glasi:"...i osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona..." nije u saglasnosti sa Ustavom, a  član 19. stav 1. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 9/14) nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o sudovima Republike Srpske, i to jer je, kako se navodi,  Ustavni sud ocijenio da  je, saglasno članu 123. Ustava,  isključivo Vrhovni sud, a ne svi sudovi u Republici Srpskoj,  obavezan da obezbijedi jedinstvenu primjenu zakona, kao i da pravna shvatanja zauzeta na sjednicama odjeljenja viših sudskih instanci ne mogu biti obavezujućeg karaktera za sva vijeća u sastavu tog odjeljenja, jer se time krše ustavno načelo podjele vlasti, kao i načelo zakonitosti. Međutim, potpisnici osporenih akata su, kako dalje navodi davalac inicijative, i pored navedenog stava Ustavnog suda, osporenim aktima, uredili postupanje dva suda u parničnim predmetima, a tiče se svih subjekata (sudije, parnične stranke, punomoćnici stranaka, zakonski zastupnici stranaka, svjedoci, vještaci, tumači, punomoćnici za primanje pismena) iz parničnih predmeta toga suda, a uz to naglasili i potrebu donošenja usaglašenih odluka iako im je poznato, a što je potvrđeno i pomenutom odlukom Ustavnog suda, da sudovi ne sude na osnovu sudskih odluka već samo na osnovu Ustava i zakona. Detaljno obrazlažući na koji način su pojedinim odredbama osporenih opštih akata povrijeđene navedene ustavne odredbe, ali i odredbe Zakona o parničnom postupku i Zakona o sudovima, davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom te da, do donošenja konačne odluke,  obustavi izvršenje navedenih akata.

        U odgovoru Okružnog suda u Banjaluci navode se razlozi zbog kojih su osporeni akti doneseni i potpisani od strane predsjednika Okružnog suda u Banjaluci i Osnovnog suda u Banjaluci. Osporavajući navode iz inicijative u odgovoru se, između ostalog, navodi da osporeni akti nisu opšti akti koji sadrže obavezujuća pravna pravila, već da se radi o aktima koji imaju upućujući  karakter odnosno da se radi o  neformalnim aktima, zbog čega i nisu objavljeni u "Službenom glasniku Republike Srpske". Uz to, u odgovoru se navode i drugi razlozi iz kojih se, kako se navodi, može zaključiti da su navodi davaoca inicijative, koji se odnose na povrede pojedinih odredaba Ustava i zakona,  neosnovani te predlaže da Sud inicijativu ne prihvati odnosno da “prijedlog odbije”.

        U odgovoru na inicijativu koji je dostavio Osnovni sud u Banjaluci osporeni su, takođe, navodi davaoca inicijative kao neosnovani te je, između ostalog, navedeno da  osporeni  akti s obzirom na svoju sadržinu nemaju karakter opšteg akta za čiju bi ocjenu ustavnosti i zakonitosti, u smislu člana 115. Ustava, bio nadležan Ustavni sud. Naime, u odgovoru se naglašava da se radi o neformalnim aktima, odnosno da je riječ o neformalnom dogovoru o saradnji ovih sudova koji nema pravno obavezujući karakter, a koji je postignut radi usaglašavanja sudske prakse, odnosno  kako bi se osiguralo jednako postupanje prema građanima kao strankama pred ovim sudovima te da, s obzirom na navedeno, ne postoji ni obaveza njihovog objavljivanja. Imajući u vidu da akti čija se ustavnost i zakonitost osporava inicijativom ne predstavljaju opšti akt, u odgovoru se predlaže da Sud inicijativu  ne prihvati ili da je odbaci.

         Memorandum o saradnji je zaključen 5. septembra 2018. godine između Osnovnog suda u Banjaluci i Okružnog suda u Banjaluci, u cilju ispunjenja obaveza i odgovornosti utemeljenih na odredbi člana 6. Zakona o sudovima Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12, 44/15 i 100/17). Ovim aktom, koji sadrži pet tačaka, potpisnici se saglašavaju i to, u tački I da su specifični ciljevi saradnje usaglašavanje sudske prakse, jačanje autoriteta suda i procesne discipline, te poboljšanje rada sudija u oba suda, uz očuvanje nezavisnosti svakog od sudova i sudije pojedinačno, a u tački II da će se radi usaglašavanja sudske prakse, između ostalog, jačati uloga predsjednika odjeljenja u smislu praćenja sudske prakse saglasno članu 17. stav 1. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 9/14 i 71/17), jačati uloga odjeljenja u smislu ujednačavanja sudske prakse saglasno odredbi člana 18. Pravilnika o unutrašnjem sudskom poslovanju i Poslovnika o radu odjeljenja, objavljivati odluke suda na veb-stranici, podnositi zahtjev za ujednačavanje sudske prakse u slučaju kad je u pogledu predmeta sa istovrsnim činjeničnim i pravnim osnovom drugostepeni sud donio odluke u kojima su izražena različita pravna stanovišta i prvostepeni predmeti po žalbi različito riješeni, delegirati "pilot predmete" od strane prvostepenog suda drugostepenom sudu, koji će te predmete rješavati u razumnom roku (ne dužem od 90 dana), a o odlukama donesenim u "pilot predmetima" obavezno upoznavati sve sudije oba suda kako bi ih prvostepeni sud mogao imati u vidu pri donošenju odluka u sličnim pravnim stvarima, te organizovati okrugle stolove posredstvom Centra za edukaciju sudija i tužilaca Republike Srpske radi raspravljanja o pravnim pitanjima procesnog i materijalnog prava, dok su u tač. III i IV taksativno navedene aktivnosti koje je potrebno preduzeti kako bi se afirmisala načela efikasnosti i ekonomičnosti iz člana 10. Zakona o sudovima Republike Srpske, te sudovi promovisali procesnu disciplinu kroz svoje odluke i rad. Tačkom V Memoranduma je predviđeno da ovaj akt stupa na snagu danom potpisivanja od strane ovlašćenih potpisnika i da se zaključuje na neodređeno vrijeme.

         Smjernice Osnovnog suda u Banjaluci za postupanje u parničnom postupku donio je Osnovni sud u Banjaluci na osnovu člana 6. Zakona o sudovima Republike Srpske  („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/12, 44/15 i 100/17), s ciljem obezbjeđenja ostvarivanja principa jednakog postupanja u jednakim situacijama, obezbjeđenja pravne sigurnosti i jednakosti građana pred zakonom, obezbjeđenja proporcionalnosti u ostvarivanju prava i radi unapređenja načela efikasnosti i ekonomičnosti utemeljenih na odredbi člana 10. Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 58/03, 85/03, 74/05, 63/07,49/09 i 61/13).  Ovim smjernicama, koje su donesene u skladu sa sudskom praksom Osnovnog suda u Banjaluci i Građanskog odjeljenja Okružnog suda u Banjaluci, a shodno projektu "Unapređenje efikasnosti pravosuđa II" reguliše se: uloga sudije (član 1), prethodno ispitivanje tužbe i odgovora na tužbu (čl. 2. do 5), pripremno ročište (čl. 6. do 11), glavna rasprava (član 12), odgode i odgađanja (čl. 13. do 17), zastupanje (čl. 18. do 20), prekid postupka (član 21) i snimanje ročišta (član 22). U Smjernicama nije naznačen datum donošenja, niti je propisano kada stupaju na snagu i od kada se primjenjuju, a potpisali su ih predsjednik Osnovnog suda u Banjaluci i predsjednica Okružnog suda u Banjaluci.

         Polazeći od  navoda sadržanih u inicijativi kojom je tražena ocjena ustavnosti i zakonitosti osporenih akata, te imajući u vidu navode i razloge Osnovnog suda u Banjaluci i Okružnog suda u Banjaluci, koji su sadržani u dostavljenim odgovorima, Sud je, u ovom predmetu, prije svega, razmotrio pravnu prirodu osporenih akata, s  obzirom na to da ova činjenica predstavlja prethodno pitanje od kojeg zavisi postojanje procesnih pretpostavki za zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda.  Imajući u vidu da je  članom 115. Ustava Republike Srpske, utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom, te o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom, Ustavni sud je  saglasno navedenim  ustavnim odredbama nadležan da ocjenjuje saglasnost opštih akata sa Ustavom i zakonom.

         S tim u vezi Sud je imao u vidu da su opšti akti, u smislu pomenutog člana 115. Ustava, akti kojima se na generalan i apstraktan način uređuju određeni odnosi, odnosno da se radi o aktima čija su bitna obilježja da se ne odnose na jedno određeno lice ili određenu grupu lica, već da određene odnose uređuju na opšti način, te da se ne iscrpljuju jednom primjenom na unaprijed određen slučaj, nego ostaju na snazi i poslije te primjene  sve dok se ne izmijene ili ukinu.

          S obzirom na izloženo Sud je utvrdio da su osporeni Memorandum i Smjernice, bez obzira na formu u kojoj su doneseni,  opšti akti za čiju je ocjenu nadležan Ustavni sud, u smislu člana 115. Ustava Republike Srpske. Ovakva ocjena  proizlazi iz  sadržine ovih akata kojima se na opšti način, i to Memorandumom, u pojedinim njegovim tačkama uređuje način postupanja Osnovnog suda u Banjaluci i Okružnog suda u Banjaluci u cilju  ujednačavanja sudske prakse u parničnim predmetima koji se vode kod ovih sudova, a Smjernicama reguliše postupanje sudija Osnovnog suda u parničnim predmetima, odnosno način vođenja parničnog postupka od strane sudija tog suda, koji istovremeno obavezuje i druge subjekte u parničnim predmetima (parnične stranke, vještake, zastupnike i punomoćnike stranaka). Uz to, ovi akti se odnose na neodređen broj lica i slučajeva odnosno predmeta,  djeluju za ubuduće, dakle ne iscrpljuju se  jednom primjenom na određenom slučaju. Pored toga, na osnovu ovih akata navedeni sudovi donose pojedinačne akte (presude i rješenja)

         Kako su osporeni Memorandum i Smjernice opšti akti koji podliježu ocjeni ustavnosti i zakonitosti u smislu člana 115. Ustava,  po ocjeni Suda, prema odredbama  člana 109. st. 1. i 2. Ustava, postoji obaveza njihovog objavljivanja u odgovarajućem službenom glasilu prije stupanja na snagu. Naime, članom 109. Ustava je utvrđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu (stav 1), te da se prije stupanja na snagu zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (stav 2).

        Iz navedenog, dakle, proizlazi da su Memorandum i Smjernice morali biti objavljeni kako bi se se učinili dostupnim, da bi tek protekom propisanog vremena stupili na snagu, odnosno postali dio pravnog poretka. Imajući u vidu da Memorandum i Smjernice nisu mogli postati dio pravnog poretka zbog činjenice neobjavljivanja, koje je sastavni dio materijalizacije pravnog akta, kao elementa njegove forme, Sud je ocijenio da isti nisu u saglasnosti sa Ustavom.

        U vezi sa navedenim utvrđenjem Sud je imao u vidu da je primarna uloga Suda zaštita ustavnosti i zakonitosti, odnosno zaštita vitalnih vrijednosti na kojima počiva ustavni sistem u cjelini, te da se neobjavljivanjem opštih akata na propisan način narušava integritet ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Sud je, dakle, zauzeo stav da treba intervenisati u slučajevima kada se postavlja pitanje ustavnosti opšteg akta koji nije objavljen, a primjenjuje se i proizvodi pravne posljedice. Stoga je, u konkretnom slučaju, Sud utvrdio da predmetni memorandum i smjernice, koji nisu objavljeni, u cijelosti nisu u saglasnosti sa članom 109. Ustava.  

         Prijedlog davaoca inicijative da Sud, do donošenja konačne odluke, obustavi primjenu osporenih akata ‒ Sud nije razmatrao, s obzirom na ovlašćenja Ustavnog suda propisana članom 58. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), jer se zahtijeva obustava od izvršenja opštih a ne pojedinačnog akta ili radnji, koji su preduzeti na osnovu akata čija se ustavnost i zakonitost ocjenjuje.

         Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje,  Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

        Na osnovu izloženog odlučeno je kao u  izreci  ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-79/18

20. decembra 2018. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.

Izdvojeno mišljenje sudije prof. dr Duška Medića

u predmetu Ustavnog suda Republike Srpske broj: U-79/18

 

Ovo mišljenje dajem na osnovu odredbe člana 14. st. 2. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (Službeni glasnik R S br. 104/11 i 92/12) i člana 31. st. 5. i 6. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske (Službeni glasnik RS br. 114/12 i29/13).

Podnosilac inicijative dr Milan Blagojević dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Memoranduma o saradnji zaključenog 5. 9. 2018. godine između Osnovnog suda u Banjoj Luci i Okružnog suda u Banjoj Luci i Smjernica Osnovnog suda u Banjoj Luci za postupanje u parničnom postupku donesenih u septembru 2018. godine. U inicijativi je predložio da se utvrdi da ovi akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o parničnom postupku i Zakonom o sudovima Republike Srpske. Ustavni sud Republike Srpske (Sud) većinom glasova je utvrdio da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

Protivim se ovom stavu Suda sa slijedećim obrazloženjem.

Da bi opšti pravni akt stupio na snagu potrebno je da bude zvanično objavljen, a potom i da protekne određeni period od momenta objavljivanja do njegovog stupanja na na snagu (vacatio legis) u kome će svi adresati na koje se odnosi imati mogućnost da se upoznaju sa njegovom sadržinom. Ustav Republike Srpske (Ustav) ovo izričito traži da bi akt postao dio našeg pravnog sistema (član 109.). Objavljivanje ne predstavlja fazu donošenja, ali to je čin koji određenom aktu omogućava pravni život. Prema tome, objavljivanje je neophodan uslov da jedan opšti akt koji je donesen u propisanom postupku od strane nadležnog organa može da stupi na snagu i da počne njegova primjena. Ovo zahtijeva princip pravne sigurnosti. Opšti akt može da bude predmet kontrole u ustavnosudskom postupku samo ako ispunjava navedene uslove. Ako ovaj akt nije objavljen, on nije pravno perfektan bez obzira na činjenicu da li je primjenjivan ili nije. Čin primjene mu ne može dati pravni život, jer primjena nije utvrđena kao uslov njegovog važenja odnosno stupanja na snagu. Primjena ne može dovesti do osnaženja akta i ne može dati pravnu snagu nečemu što ne postoji. Neobjavljeni akti koji se primjenjuju proizvode određene posljedice u praksi, ali te posljedice nisu pravne posljedice i za njihovo otklanjanje nije nadležan ovaj Sud. Takav akt ne postoji u pravnom sistemu kao važeći i ne može biti ni predmet ustavnosudske kontrole. Drugačije postupanje suda znači da sud prihvata nepoštovanje ustavnih odredbi o objavljivanju i stupanju na snagu. Rješavanje sporova koji nastaju u primjeni ovakvih akata spada u nadležnost drugih državnih organa, a prevashodno redovnih sudova. Svako ko je oštećen njihovom primjenom može zatražiti zaštitu svojih prava pred nadležnim organima.

Imajući u vidu da Memorandum o saradnji zaključen 5. 9. 2018. godine između Osnovnog suda u Banjoj Luci i Okružnog suda u Banjoj Luci i Smjernice Osnovnog suda u Banjoj Luci za postupanje u parničnom postupku donesene u septembru 2018. godine nisu objavljeni, oni nisu ni stupili na pravnu snagu i nisu podložni ocjeni ustavnosti i zakonitosti. Sud je, uprkos tome, donio odluku da se utvrđuje da ovi opšti akti nisu u saglasnosti sa Ustavom. Ovakvim stavom Suda ovi osporeni akti su faktički dobili rang važećih pravnih propisa koji „prestaju da važe“ danom objavljivanja ove odluke, iako tu važnost nikada nisu stekli.

Zbog svega navedenog smatram da Sud ne može da ocjenjuje ustavnost i zakonitost opštih akata koji nisu stupili na pravnu snagu na način utvrđen Ustavom i da je trebao da donese rješenje da se ne prihvata inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje njihove ustavnosti i zakonitosti.                                                                            

                                                                                                                    Sudija

                                                                                                        Prof. dr Duško Medić s.r.