Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 42. stav 1. i člana 60. stav 1. tač. a), b) i d)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. oktobra 2018. godine,  d o n i o  j e 

 

O D L U K U

 

Utvrđuje se da član 4. st. 4.  i 5, član 5, član 7. st. 1, 2. i 4, te prilozi 2, 3. i 4. Pravilnika o sprovođenju kontinuirane edukacije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 59/16) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 106/09 i 44/15) i Zakonom o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 , 15/16, 57/16 i 31/18).

Utvrđuje se da član 7. stav 3. i član 8. Pravilnika o sprovođenju kontinuirane edukacije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 59/16) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 106/09 i 44/15), Zakonom o zdravstvenim komorama  („Službeni glasnik Republike Srpske“ 35/03) i Zakonom o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16, 57/16 i 31/18).

Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 3. stav 3. i Priloga 1. Pravilnika o sprovođenju kontinuirane edukacije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 59/16).

 

O b r a z l o ž e nj e

 

            Farmaceutska komora Republike Srpske, koju zastupa predsjednica Jagoda Radaković, podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 3. stav 3, člana 4. st. 4. i 5. i čl. 5, 7. i 8, te Priloga 1. i 2. Pravilnika o sprovođenju kontinuirane edukacije („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 59/16). Predlagač ističe da je propisujući na osporeni način ministar zdravlja i socijalne zaštite regulisao šire od nadležnosti da propiše vrste, program i trajanje kontinuirane edukacije, a kako je određeno članom 94. stav 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 106/09 i 44/15). Takođe, ministar je neovlašćeno, evaluaciju i akreditaciju programa kontinuirane edukacije, povjerio Savjetu za zdravlje, što je u suprotnosti sa članom 8. stav 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti u dijelu kojim reguliše nadležnost Savjeta, te sa članom 8. Zakona o zdravstvenim komorama. Predlagač smatra da je na ovaj način resorni ministar regulisao suprotno članu 90. stav 1. tačka 4. i članu 108. Ustava.

            U odgovoru Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite se, uz upućivanje na odredbe čl. 21. i 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, čl. 8. i 94. Zakona o zdravstvenoj zaštiti i člana 5. Zakona o zdravstvenim komorama, konstatuje da je predmetni prijedlog neosnovan te predlaže njegovo odbijanje.

            Pravilnik o sprovođenju kontinuirane edukacije („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 59/16) donio je, 8. jula 2016. godine, ministar zdravlja i socijalne zaštite na osnovu člana 94. stav 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 106/09 i 44/15) i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10,86/10, 24/12, 121/12 i 16/15).

            Osporenim  članom 3. stav 3. Pravilnika propisano je da se sadržaj i uslov za vrste kontinuirane edukacije nalaze u Prilogu 1. ovog pravilnika i čine njegov sastavni dio, dok su Prilogom 1. precizirani sadržaj, i uslovi održavanja i učešća na kongresu i konferenciji (tačka 1), simpozijumu (tačka 2), godišnjem stručnom sastanku (tačka 3), stručnom sastanku (tačka 4), seminaru (tačka 5), kursu (tačka 6) i onlajn edukaciji (tačka 7).

Osporeni član 4. st. 4. i 5. određuje da organizator  iz  stava  3.  ovog  člana  prije  početka  kontinuirane  edukacije koja  se  sprovodi  na  teritoriji  Republike  Srpske, dostavlja  Savjetu za  zdravlje zahtjev  za  akreditaciju  programa,  prilaže  program i  foto-kopiju rješenja o registraciji od nadležnog suda, dok se zahtjev iz stava 4. ovog člana nalazi u Prilogu 2. ovog pravilnika i čini njegov sastavni dio. Prilog 2. sadrži obrazac Zahtjeva za akreditaciju programa kontinuirane edukacije (KE).    

Osporenim članom 5. st. 1‒6. Pravilnika propisano je: da evaluaciju i akreditaciju programa sprovodi Savjet, da se evaluacija iz stava 1. ovog člana zasniva na kriterijumima za evaluaciju,  da se kriterijumi iz stava 2. ovog člana nalaze u Prilogu 3. ovog pravilnika i čine njegov sastavni dio, da će se akreditovati program koji zadovoljava najmanje prvih osam kriterijuma iz stava 3. ovog člana, da se akreditovani program iz stava 1. ovog člana objavljuje na internet stranici Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite i stranici nadležne zdravstvene komore, da evidenciju akreditovanih programa vodi Savjet. Prilog 3. sadrži taksativno nabrojane kriterijume za ocjenjivanje programa.    

Osporenim članom 7. st. 1‒4. Pravilnika propisano je: da organizator izdaje zdravstvenom  radniku  i  zdravstvenom  saradniku uvjerenje o učestvovanju u programu kontinuirane edukacije, da se uvjerenjem  iz  stava  1.  ovog  člana  potvrđuje učešće  u  programu kontinuirane edukacije, koje sadrži sljedeće podatke: naziv i logo organizatora kontinuirane edukacije, mjesto i datum održavanja, ime i prezime zdravstvenog radnika i zdravstvenog saradnika, naziv teme, vrstu kontinuirane edukacije, broj akta i datum akreditacije programa, broj dodijeljenih bodova i potpis sa pečatom organizatora kontinuirane edukacije, da na osnovu izdatog uvjerenja, nadležne zdravstvene komore vrše licenciranje i relicenciranje, da se izgled uvjerenja iz stava  2.  ovog člana nalazi u Prilogu 4. ovog pravilnika i čine njegov sastavni dio. U Prilogu 4. sadržan je obrazac uvjerenja o učestvovanju u programu kontinuirane edukacije.  

Osporenim članom 8. Pravilnika propisano je da kontinuiranu edukaciju koja se sprovodi van teritorije Republike Srpske boduje nadležna komora tokom licenciranja i relicenciranja.

Razmatrajući osporeni akt Sud je odlučio da, u skladu da članom 42. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), proširi ocjenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika i na njegov Prilog 3, kojim su propisani kriterijumi za ocjenjivanje programa kontinuirane edukacije, kao i Prilog 4. kojim je propisan obrazac uvjerenja o učestvovanju u programu kontinuirane edukacije.   

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog propisivanja Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. al. 4. i 7), da Republika, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i komora (tačka 6. člana 68. Ustava koji je zamijenjen Amandmanom XXXII na Ustav), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti (član 69. stav 1), da ministarstva i drugi republički organi uprave, između ostalog, provode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine (član 97. stav 2), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108). Sud je imao u vidu da je članom 90. stav 1. tačka 4. Ustava, u odnosu na koji predlagač osporava predmetne odredbe Pravilnika, utvrđeno da Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona.

            Sud je, takođe, uzeo u obzir da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 106/09 i 44/15) propisano: da Vlada osniva Savjet za zdravlje kao savjetodavno tijelo, da Savjet ima sedam članova koje imenuje i razrješava Vlada na period od četiri godine iz reda istaknutih stručnjaka iz pojedinih grana medicine ili stomatologije, uz zastupljenost oba pola, a na prijedlog ministra, da je nadležnost Savjeta analiza stanja u oblasti zdravstvene zaštite, te predlaganje i podsticanje donošenja mjera za unapređenje zdravstvene zaštite, planiranja, programiranja, razvoja, edukacije i drugih pitanja iz zdravstvene zaštite od interesa za Republiku (član 8. st. 4, 5. i 6), da je kontinuirana edukacija poseban vid stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika, koja se organizuje radi sticanja znanja i vještina u cilju praćenja i primjene savremenih naučnih dostignuća, da kontinuiranu edukaciju mogu organizovati zdravstvene ustanove, visokoškolske ustanove zdravstvene struke i udruženja iz oblasti zdravstva, a prema planu kontinuirane edukacije koji se donosi krajem tekuće godine za narednu godinu, kao i da ministar pravilnikom propisuje vrste, program i trajanje kontinuirane edukacije (član 94).

            Zakonom o zdravstvenim komorama („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 35/03) utvrđeno je: da su zdravstvene komore Republike Srpske samostalne, profesionalne organizacije doktora medicine, doktora stomatologije i diplomiranih farmaceuta, da se na teritoriji Republike Srpske organizuju tri Zdravstvene komore: Komora doktora medicine, Komora doktora stomatologije i Farmaceutska komora (član 1), da je djelatnost komora, između ostalog, usmjerena naročito na izdavanje uvjerenja (licence) za obavljanje profesionalne djelatnosti te provjeravanje znanja i kompetentnosti članova da se bave svojom profesijom (član 5. al. 1. i 2), da se uvjerenje o članstvu obnavlja svake pete godine provjerom znanja i sposobnosti članova, definisanom od strane Komore, a neophodnim za obavljanje određene djelatnosti, da se postupak i način provjere znanja utvrđuje opštim aktom svake Komore pojedinačno i donosi ga skupština svake Zdravstvene komore u skladu sa zakonom, a ovim pravilnikom Komisija za kontinuiranu edukaciju ostvaruje uvid u edukaciju članstva, tako da se provjera znanja vrši vanredno samo za one članove koji nisu učestvovali u kontinuiranoj edukaciji u vremenskom periodu od pet godina na način koji je predviđen pravilnikom. Skupština svake Zdravstvene komore dužna je pribaviti prethodnu saglasnost Ministarstva zdravlja na pravilnik iz prethodnog stava ovog člana (član 8. st. 1, 4. i 5), da se svaka Komora organizuje i predstavlja samostalan pravni subjekt, putem svojih organa: skupštine, izvršnog odbora, nadzornog odbora, suda časti i drugih tijela u skladu sa statutom (član 10).

Sud je, isto tako, uzeo u obzir da je Zakonom o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 , 15/16, 57/16 i 31/18) propisano da je Republička uprava dio izvršne vlasti Republike Srpske koja vrši poslove u okviru prava i dužnosti Republike (član 2), da poslove uprave obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije (član 12), da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, a da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe Zakona ili propisa Vlade (član 69. stavovi 1. i 2), kao i da ministar, između ostalog, donosi propise iz člana 69. stav 1. ovog zakona, te odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva (član 82. stav 2). Sud je, takođe, imao u vidu da je članom 21. ovog zakona, između ostalog, Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite u nadležnost povjereno stručno usavršavanje zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika.

Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe, Sud je utvrdio da odredbom člana 94. stav 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti, prema kojoj ministar pravilnikom propisuje vrste, program i trajanje kontinuirane edukacije, zakonodavac nije donosiocu ovog akta povjerio i ovlašćenje da uredi i određena druga pitanja od značaja za sprovođenje kontinuirane edukacije. Stoga, ministar, između ostalog, nije imao ovlašćenje da reguliše postupak i kriterijume na osnovu kojih se vrši akreditacija programa kontinuirane edukacije, niti da utvrdi obaveze ustanova i udruženja tj. organizatora edukacije, zbog čega je propisujući kao u članu 4. st. 4.  i 5, članu 7. st. 1, 2. i 4, te prilozima 2. i 4. Pravilnika, prekoračio svoja ovlašćenja.   

Takođe, imajući u vidu odsustvo ovlašćenja da reguliše postupak i kriterijume za akreditovanje programa kao i da Zakon o zdravstvenoj zaštiti nije predvidio mogućnost da ministar zdravlja i socijalne zaštite određuje ili razrađuje nadležnosti Savjeta za zdravlje, Sud je utvrdio da je resorni ministar postupao mimo svojih ovlašćenja propisujući kao u osporenom članu 5. i Prilogu 3. Pravilnika.

Nadalje, imajući u vidu da su nadležnosti zdravstvenih komora propisane Zakonom o zdravstvenim komorama, a da normativna ovlašćenja u pogledu pomenutih nadležnosti nisu prenesena na resornog ministra, kao i da komore samostalno uređuju način i postupak provjere znanja neophodnog za obavljanje određene djelatnosti, ministar nije bio ovlašćen da komorama odredi obaveze kao u članu 7. stav 3. i članu 8. Pravilnika.

Uzimajući u obzir izloženo Sud je utvrdio da se propisivanjem iz člana 4. st. 4. i 5, čl. 5, 7. i 8, te priloga 2, 3. i 4. osporenog pravilnika ne razrađuju pojedine odredbe zakona u skladu sa članom 69. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, zbog čega, suprotno principu ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava, ono nema osnov u relevantnim zakonskim propisima. S obzirom, dakle, na to da predmetno normiranje nema pravni osnov u hijerarhijski višem zakonskom aktu, ono, suprotno članu 97. stav 2. Ustava, nije u funkciji provođenja zakona, te iz njega ne mogu proisticati prava i obaveze subjekata prava. Uređujući predmetnu materiju na ovaj način, resorni ministar je postupio suprotno i zajemčenim načelima vladavine prava i podjele vlasti iz člana 5. stav 1. al. 4. i 7. i člana 69. stav 1. Ustava.

S obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporenog propisivanja u dijelu kojim je regulisana nadležnost Savjeta za zdravlje, razmatranje navoda predlagača o njegovoj neusaglašnosti sa članom 8. stav 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti nije od ustavnopravnog značaja.

U pogledu navoda kojima se osporava ustavnost i zakonitost člana 3. stav 3. i Priloga 1. uz Pravilnik, Sud je utvrdio da su članom 94. stav 3. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ministru zdravlja i socijalne zaštite, između ostalog, povjerena normativna ovlašćenja u smislu podzakonskog uređenja vrsta kontinuirane edukacije. S tim u vezi, a uzimajući u obzir članom 21. Zakona o republičkoj upravi utvrđenu nadležnost  Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite u oblasti stručnog usavršavanja zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika, resorni ministar je, prema ocjeni Suda, bio nadležan da na način kao osporenim članom 3. stav 3. i Prilogom 1. Pravilnika, razradi odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti kada je regulisanje vrsta kontinuirane edukacije u pitanju. Nisu osnovani navodi prema kojima je ovakvo normiranje u suprotnosti sa ovlašćenjima komora, jer su, shodno članu 8. st. 1. i 4. Zakona o zdravstvenim komorama, one ovlašćene da definišu postupak i način provjere znanja svojih članova neophodnog za obavljanje određene djelatnosti, ali ne i da utvrde način bodovnog vrednovanja njihovog učešća na kontinuiranim edukacijama.

Sud nije razmatrao neusaglašenost osporenog propisivanja sa članom 90. stav 1. tačka 4. Ustava, jer je njime, u pogledu izvršenja zakona, utvrđena nadležnost Vlade integralno, a ne nadležnost ministarstava pojedinačno, zbog čega se navodi predlagača ne mogu dovesti u kontekst ovog ustavnog jemstva.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.

Broj: U-47/17

31. oktobra 2018. godine 

 

PREDSJEDNIK

USTAVNOG SUDA

Mr Džerard Selman, s.r.