Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка г), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачке г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 23. маја 2018. године, д о н и о  је

 Р Ј Е Ш Е Њ Е

     Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 22. ст. 1. и 3. и члана 25. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17) и Одлуке о комуналној накнади ("Службени гласник Града Бања Лука" бр. 5/13 и 39/16).

     Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 21. став 1. тачка а), члана 22. став 2, члана 23. и члана 24. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17).

О б р а з л о ж е њ е

              Станислав Бркић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 21. став 1. тачка а), те чланова 22, 23, 24. и 25. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" број 124/11) и Одлуке о комуналној накнади ("Службени гласник Града Бања Лука" бр. 5/13 и 39/16), коју је донијела Скупштина Града Бања Лука. У иницијативи се наводи да оспорене законске одредбе нису у сагласности са чланом 62. став 2. Устава, којим је утврђено да су средства буџета порези, таксе и други законом утврђени приходи. У вези с тим, давалац иницијативе указује на одредбу члана 5. став 1. Закона о порезу на непокретности ("Службени гласник Републике Српске" број 91/15), којим је прописано да је порески обвезник на непокретности власник непокретности, те истиче да се овај порез уплаћује у буџет локалне заједнице на чијој се територији непокретност налази. Због тога, по његовом мишљењу, Законом о комуналним дјелатностима није могла бити утврђена обавеза плаћања комуналне накнаде по основу својине на стамбеном или пословном простору, јер је то такође приход буџета локалне заједнице. Давалац иницијативе, наиме, сматра да обавеза плаћања пореза на имовину који, као један вид накнаде, плаћају власници непокретности искључује плаћање других накнада по основу права својине на истој непокретности, па тако и комуналне накнаде. С обзиром на то да су, по мишљењу даваоца иницијативе, оспорене законске одредбе неуставне, тиме је и оспорена Одлука о комуналној накнади Скупштине Града Бања Лука, која је донесена на основу члана 22. Закона о комуалним дјелатностима, супротна Уставу. 

         У одговору на инцијативу који је у погледу оспореног Закона о комуналним дјелатностима доставила Народна скупштина Републике Српске наводи се да је Уставни суд Републике Српске већ оцјењивао одредбе Закона о комуналним дјелатностима које се односе на обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 21. ст. 1. и 3, члан 22. став 2, те чл. 23. и 24.) и није утврдио да постоји несагласност ових норми са Уставом Републике Српске (рјешења број У-23/13 од 29. јануара 2014. године, број У-80/13 од 29. октобра 2014. године и У-68/14 од 23. децембра 2015. године). Преостале оспорене одредбе чл. 22. ст. 1. и 3. и члана 25. овог закона, које нису биле предмет оцјене уставности, требају се, по мишљењу Народне скупштине, посматрати у вези са одредбама чија уставност је већ разматрана, јер оне само детаљније разрађују начин обрачуна комуналне накнаде, а подносилац се у иницијативи и не осврће на њихову конкретну садржину. У вези са оспореним чланом  22. ст. 1. и 3. овог закона, у одговору се износи став да је неспорно да су комуналне дјелатности заједничке комуналне потрошње дјелатности од општег интереса и да је законодавац овлашћен да оквирно дефинише изворе финансирања и методологију обрачуна накнаде за услуге заједничке комуналне потрошње, те да фактичко вршење дјелатности из ове области може повјерити у надлежност јединицама локалне самоуправе. У погледу садржине оспореног члана 25. предметног закона, који прецизира орган јединице локалне самоуправе надлежан за доношење рјешења којим се утврђује висина комуналне накнаде, те дефинише другостепени орган у том поступку, Народна скупштина износи став да је овакво прописивање у функцији обезбјеђивања правне сигурности, као и гаранција из члана 113. Устава. Сходно наведеном, предлаже да Суд не прихвати дату иницијативу, као неосновану.

     Скупштина Града Бања Лука доставила је одговор на иницијативу у односу на оспорену Одлуку о комуналној накнади, у којем се наводи да је правни основ за доношење ове одлуке садржан у члану 22. Закона о комуналним дјелатностима, којим је прописано да скупштина јединице локалне самоуправе прописује обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, те да се одлуком скупштине јединице локалне самоуправе одређују основи и мјерила за утврђивање висине ове накнаде. Такође се наводи да је члан 2. Одлуке о комуналној накнади ("Службени гласник Града Бања Лука" број 5/13) измијењен и усклађен са Одлуком Уставног суда Републике Српске број У-58/15 од 26. октобра 2016. године. Поред тога, у одговору се указује на то да су дјелатности заједничке комуналне потрошње (на коју се односи предметна накнада) по свом садржају различите од дјелатности индивидуалне комуналне потрошње коју корисник плаћа по утрошку на основу испостављених рачуна. Слиједом наведеног, доносилац оспорене одлуке закључује да је овај општи акт донесен у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима.         

       Оспореним одредбама Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17) прописано је: да се средства за обављање комуналних дјелатности заједничке комуналне порошње обезбјеђују из буџета јединице локалне самоуправе по основу прихода остварених из комуналне накнаде (члан 21. став 1. тачка а)), да скупштина јединице локалне самоуправе, у складу са овим законом, прописује обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 22. став 1), да се одлуком скупштине јединице локалне самоуправе којом се уводи обавеза плаћања комуналне накнаде одређују основи и мјерила којима се утврђује висина накнаде зависно од степена опремљености насеља комуналним објектима и уређајима заједничке комуналне потрошње и квалитета и стандарда комуналних производа и услуга (члан 22. став 2), да јединица локалне самоуправе може повјерити другом правном лицу вођење евиденција о обвезницима комуналне накнаде и послове ажурирања наплате, након спроведеног поступка јавне набавке у складу са законом (члан 22. став 3), да се комунална накнада одређује према јединици изграђене корисне површине за стамбени, пословни и помоћни простор и објекте друштвеног стандарда (члан 23), да су обвезници накнаде из члана 23. овог закона власници стамбеног, пословног или другог простора, носиоци станарског права, закупци стамбеног, пословног или другог простора, односно физичка и правна лица која су корисници објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње (члан 24), да се висина комуналне накнаде утврђује рјешењем органа јединице локалне самоуправе надлежног за комуналне послове, те да се против овог рјешења може изјавити жалба Министарству за просторно уређење, грађевинарство и екологију (члан 25).

      Одлуку о комуналној накнади ("Службени гласник Града Бања Лука" бр. 5/13 и 39/16) донијела је Скупштина Града Бања Лука на основу члана 22. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" број 124/11), члана 30. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и члана 32. Статута Града Бања Лука ("Службени гласник Града Бања Лука" бр. 25/05, 30/07 и 17/12). Овом одлуком утврђена је обавеза плаћање комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње и прописани су основи и мјерила на основу којих се одређује висина комуналне накнаде, обрачун и рокови плаћања комуналне накнаде на подручју града Бања Лука (члан 1), одређени су обвезници ове накнаде, настанак обавезе, основ и мјерила за плаћање (чл. 2. до 4), начин утврђивања висине комуналне накнаде (чл. 5. до 10), дефинисан је програм заједничке комуналне потрошње и намјена средстава комуналне накнаде (чл. 11. и 12), утврђена је надлежност за одређивање висине комуналне накнаде и начин плаћања (члан 13), прописано је да даном ступања на снагу ове одлуке престаје да важи Одлука о комуналној накнади ("Службени гласник Општине Бања Лука" бр. 1/92 и 5/95 и "Службени гласник Града Бања Лука 3/01 и 5/12), те да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у Службеном гласнику Града Бања Лука (чл. 14. и 15).  

    У току поступка Суд је констатовао да Рјешењем овог суда број У-23/13 од 29. јануара 2014. године није прихваћена иницијатива за оцјењивање уставности члана 21. став 1. и члана 23. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" број 124/11), да Рјешењем број У-80/13 од 29. октобра 2014. године није прихваћена иницијатива за оцјењивање уставности члана 21. став 3. и члана 22. став 2. истог закона, те да Рјешењем број У-68/14 од 23. децембра 2015. године није прихваћена иницијатива за оцјењивање члана 24. овог закона. Суд је, наиме, у овим предметима оцијенио да су наведене одредбе Закона о комуналним дјелатностима у сагласности са Уставом Републике Српске.

  Слиједом наведеног, у погледу оспорених одредба члана члана 21. став 1. тачка а), члана 22. став 2, члана 23. и члана 24. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17), на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске, Суд није прихватио дату иницијативу, јер је већ одлучивао о уставности ових законских норми. 

У поступку оцјењивања уставности члана 22. ст. 1. и 3. и члана 25. оспореног закона, Суд је имао у виду да је чланом 102. став 1. тачке 2. и 6. и чланом 103. Устава утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности и извршава законе, друге прописе и опште акте Републике чије извршавање је повјерено општини, обезбјеђује извршавање прописа и општих аката општине, те да граду и општини припадају приходи утврђени законом и средства за обављање повјерених послова. Надаље, према одредбама тачака 11. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, систем јавних служби, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. У конкретном случају релевантне су и норме члана 59. Устава, којим је, између осталог, одређено да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта, те члана 61. став 2. Устава којим је утврђено да Република обезбјеђује функционисање јавних служби и да се финансирање јавних служби врши преко фондова и буџета, у складу са законом. Према члану 62. Устава, Република и општина буџетом утврђују јавне приходе и јавне расходе, а средства буџета су порези, таксе и други законом утрђени приходи.

 Сагласно наведеним уставним овлашћењима, а цијенећи значај ефикасног обављања комуналних дјелатности за локалну заједницу, Законом о комуналним дјелатностима утврђене су комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања овог јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности, као и начин њиховог финансирања. Овим законом је, између осталог, прописано да су дјелатости заједничке комуналне потрошње комуналне услуге и производи који се не могу дефинисати и измјерити, али које није могуће посебно наплатити од сваког корисника комуналне услуге према количини стварно извршене комуналне услуге или коришћењу (члан 3. тачка р), да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, а својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, те јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга (члан 6. тачке а), б) и д)).  Поред тога, оспореним одредбама члана 22. ст. 1. и 3. и члана 25. овог закона дато је овлашћење скупштини јединице локалне самоуправе да прописује обавезу плаћања комуналне накнаде за коришћење објеката и уређаја заједничке комуналне потрошње, затим да може повјерити другом правном лицу вођење евиденција о обвезницима комуналне накнаде и послове ажурирања наплате, те је дефинисан орган јединице локалне самоуправе надлежан за доношење рјешења о висини комуналне накнаде, као и другостепени орган у овом поступку.

Узимајући у обзир наведено, а посебно имајући у виду Уставом и законом утврђену улогу јединице локалне самоуправе у функционисању комуналних дјелатности, те изградњи и одржавању објеката и уређаја комуналне инфраструктуре, Суд је оцијенио да прописивањем из оспорених одредаба члана 22. ст. 1. и 3. и члана 25. Закона о комуналним дјелатностима нису нарушене гаранције из члана 62. став 2. Устава, на које се указује у иницијативи. Законодавац је, наиме, Уставом овлашћен да уреди систем јавних служби, тако да у оквир овог овлашћења, по оцјени Суда, свакако улази и регулисање питања финансирања заједничке комуналне потрошње, те одређивања надлежности јединица локалне самоуправе за вршење појединих послова у овој области. Када се узме у обзир да је обављање ових комуналних дјелатности од посебног јавног интереса, те да представља незамјењив услов живота и рада грађана, предузећа и других правних лица, Суд је оцијенио да оспорено прописивање из члана 22. ст. 1. и 3. и члана 25. не доводи до повреде одредбе члана 62. став 2. Устава. Приликом ове оцјене Суд је, прије свега, имао у виду да је комунална накнада за заједничку комуналну потрошњу давање које се по свом правном основу и намјени, без дилеме, разликује од пореза на непокретности, тако да се не може довести у везу са плаћањем пореске обавезе, нити сматрати двоструким плаћањем по основу својине на истој непокретности због тога што оба ова давања представљају приход буџета локалне заједнице, како то погрешно тумачи давалац иницијативе.   

Сматрајући да је члан 22. Закона о комуналним дјелатностима неуставан, давалац иницијативе оспорава и Одлуку о комуналној наканди Скупштине Града Бања Лука која је донесена на основу ове одредбе, цијенећи да је због тога и ова одлука неуставна, не наводећи при томе било какве друге разлоге потенцијалне неуставности или незаконитости овог акта. Имајући у виду став Суда да је члан 22. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17) у сагласности са Уставом, Суд је одлучио да не прихвати иницијативу за оцјењивање уставности оспорене Одлуке о комуналној накнади.

    С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности оспорених одредаба Закона о комуналним дјелатностима и Одлуке о комуналној накнади одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

      На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

      Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.