Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 57. tačka a) i člana 61. stav 1. tač. b) i g), Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. novembra 2025. godine, d o n i o je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 39/24), u dijelu koji glasi „i članovi Vlade Republike Srpske“.
Obustavlja se postupak za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 39/24), u dijelu koji glasi „krivično“.
O b r a z l o ž e nj e
Stefan Mačkić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 39/24) u dijelu koji glasi „i članovi Vlade Republike Srpske“. Davalac inicijative osporava navedenu zakonsku odredbu u odnosu na član 10. i član 16. Ustava Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav). U inicijativi se navodi da Ustav ne predviđa imunitet za članove Vlade Republike Srpske, pa je osporenim propisivanjem, po mišljenju davaoca inicijative, povrijeđeno jemstvo ravnopravnosti, jednakosti i jednake pravne zaštite iz čl. 10. i 16. Ustava. Na ovaj način članovi Vlade su stavljeni u privilegovan položaj, kako u odnosu na sve građane koji podliježu građanskoj i krivičnoj odgovornosti, tako i u odnosu na lica u organima vlasti koja su građanski i krivično odgovorni za postupke izvršene u okviru svojih dužnosti. Slijedom navedenog predlaže da Sud utvrdi da član 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske u dijelu koji glasi „i članovi Vlade Republike Srpske“ nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
U odgovoru na navode iz inicijative koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske se ističe da je ustavni osnov za donošenje Zakona o imunitetu Republike Srpske sadržan u čl. 122. i 70. stav 1. tačka 2) Ustava, te da je, uređujući krivičnu i građansku odgovornost najviših nosilaca izvršne vlasti kao u osporenim odredbama, zakonodavac ostao u granicama svojih ovlašćenja, a da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni da li je zakonodavno ovlašćenje trebalo da bude iskorišćeno na drugačiji način. Donosilac osporenog zakona smatra da je inicijativa neosnovana i nedovoljno argumentovana, da se osporene zakonske odredbe ne dovode u korelaciju sa Ustavom, kao i da je u istoj sadržano pogrešno tumačenje odredaba Ustava i Zakona o imunitetu Republike Srpske. U odgovoru se navodi da je opšti interes Republike Srpske da zaštiti funkcionisanje svojih institucija, te da su osporenim propisivanjem nosioci izvršne vlasti zaštićeni na isti način kao i nosioci zakonodavne i sudske vlasti. Obrazlaže se da je razlog donošenja ovog zakona sadržan u činjenici da prema ranije važećem članu 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 69/02), predsjednik i potpredsjednici Republike Srpske, te članovi Vlade Republike Srpske, nisu bili građanski odgovorni za postupke izvršene u okviru njihovih dužnosti, dok je njihova krivična odgovornost mogla biti ustanovljena. Zakonodavac smatra da je osporena zakonska odredba u saglasnosti sa članom 10. Ustava jer se na isti način odnosi na sve subjekte koji se nalaze u istim ili sličnim pravnim situacijama, te ističe da je imunitet privilegija javnopravnog karaktera data nosiocu javnopravne funkcije zbog zaštite interesa funkcije, a ne privatnom licu radi zaštite njegovih ličnih interesa. Takođe, smatrajući to korisnim, iako ne ustavnopravno relevantnim donosilac osporenog zakona ukazuje na uporedne primjere država u kojima je nosiocima izvršne vlasti Ustavom zajemčen krivičnopravni imunitet. S obzirom na izloženo, Narodna skupština Republike Srpske predlaže da Sud ne prihvati datu inicijativu.
Članom 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 39/24) propisano je da predsjednik i potpredsjednici Republike Srpske i članovi Vlade Republike Srpske neće biti krivično ili građanski odgovorni za bilo koji postupak izvršen u okviru njihovih dužnosti u odgovarajućim organima vlasti.
Sud je utvrdio da je u toku postupka pred ovim sudom Ustavni sud Bosne i Hercegovine Odlukom o dopustivosti i meritumu broj U-14/24 od 14. novembra 2024. godine, koja je objavljena u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“ broj 84/24 od 6. decembra 2024. godine, utvrdio, između ostalog, da član 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 39/24), u odnosu na riječ „krivično“, nije u skladu sa čl. I/2. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, kao i da ova odredba Zakona o imunitetu Republike Srpske, u navedenom dijelu, prestaje da važi narednog dana od dana objavljivanja predmetne odluke u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“. Prema članu VI stav 4. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine su konačne i obavezujuće.
Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud Republike Srpske je utvrdio da je osporena odredba člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske, u dijelu koji propisuje imunitet od krivične odgovornosti, između ostalog, članova Vlade, prestala da važi na osnovu navedene odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.
U ovom smislu Ustavni sud Republike Srpske je, na osnovu člana 57. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), obustavio postupak ocjenjivanja ustavnosti člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske u navedenom dijelu.
U pogledu navoda davaoca inicijative kojima se ukazuje na neustavnost propisivanja prema kome članovi Vlade uživaju imunitet od građanske odgovornosti, Sud je imao u vidu odredbe Ustava Republike Srpske kojima je propisano: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da Vlada: predlaže zakone, druge propise i opšte akte (tačka 1), predlaže plan razvoja, prostorni plan, budžet i završni račun (tačka 2), obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte (tačka 3), donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona (tačka 4), daje mišljenje o prijedlozima zakona, drugih propisa i opštih akata koje Narodnoj skupštini podnosi drugi predlagač (tačka 5), utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstava i drugih republičkih organa uprave i upravnih organizacija, postavlja i razrješava funkcionere u ministarstvima, drugim republičkim organima i upravnim organizacijama (tačka 6), usklađuje i usmjerava rad ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija (tačka 7), vrši nadzor nad radom ministarstava i drugih republičkih organa i upravnih organizacija i ukida ili poništava njihove akte koji su u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade (tačka 8), obavlja i druge poslove u skladu sa Ustavom i zakonom (tačka 9) (član 90. stav 1), odlučuje o obrazovanju predstavništava Republike u inostranstvu (stav 2. člana 90. Ustava koji je dopunjen tačkom 1. Amandmana XLI na Ustav i koji je izmijenjen Amandmanom XLII na Ustav), da Vladu sačinjavaju predsjednik, potpredsjednici i ministri (član 92. stav 1), da Vlada i članovi Vlade odgovaraju Narodnoj skupštini (član 94. stav 1), da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, da ministarstva i drugi republički organi uprave sprovode zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom, da su ministarstva i drugi republički organi uprave samostalni u vršenju Ustavom i zakonom određenih nadležnosti (član 97. st. 1, 2. i 3), da Ustavni sud odlučuje o pitanjima imuniteta, koja proističu iz zakona kojima se uređuje imunitet u Republici Srpskoj (Amandman CIII na Ustav kojim je dopunjen član 115. Ustava), da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).
Sud je imao u vidu da se prema članu 4. Zakona o imunitetu Republike Srpske pod postupcima izvršenim u okviru dužnosti podrazumijevaju postupci koji proističu iz dužnosti koju lice obavlja u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili Vijeću naroda Republike Srpske i koju lice obavlja na funkciji predsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske ili člana Vlade Republike Srpske.
Imajući u vidu navedeno Sud je utvrdio da je u nadležnosti zakonodavca da utvrdi lica koja imaju pravo da se pozovu na imunitet u odbrani u krivičnom i parničnom postupku, te propiše posebna pravila krivičnog i parničnog postupka koja su obavezujuća za javna tužilaštva, sudove, kao i druge učesnike u krivičnom i parničnom postupku (član 1. osporenog zakona), a s ciljem zaštite integriteta zakonodavnih i izvršnih institucija Republike Srpske putem utvrđivanja procedure pozivanja na imunitet od krivične i građanske odgovornosti.
Pravo na imunitet je specifičan institut javnog prava, kojim se nosioci javnih funkcija štite od pozivanja na odgovornost za postupke izvršene u okviru njihove dužnosti, a podrazumijeva jemstvo pravne sigurnosti i nezavisnosti ovih lica za izražavanje mišljenja ili npr. glasanje prilikom obavljanja njihove dužnosti u institucijama zakonodavne, izvršne i sudske vlasti u svakoj državi, u konkretnom slučaju entitetu. Svrha ovog instituta jeste da obezbijedi slobodu odlučivanja, kao i nezavisnost i nepristrasnost u obavljanju najodgovornijih javnih funkcija, te ne predstavlja opštu prepreku za pokretanje krivičnog ili parničnog postupka.
S tim u vezi, Sud je utvrdio da je propisujući imunitet od građanske odgovornosti i za članove Vlade Republike Srpske zakonodavac postupao u okviru svojih ovlašćenja. Uzimajući u obzir propisivanje iz osporenog dijela člana 3. stav 2. Zakona, a u vezi sa članom 4. istog zakona, Sud je ocijenio da se izuzimanje od građanske odgovornosti članova Vlade odnosi isključivo na njihove postupke učinjene u okviru obavljanja dužnosti iz nadležnosti Vlade (član 90. Ustava). Imunitet od građanske odgovornosti nije ustanovljen u ličnom interesu ovih lica, već u interesu nezavisnosti funkcije koju obavljaju, a njihova odgovornost nije apsolutno isključena, već se utvrđuje pod određenim uslovima.
U ovom smislu Sud je stanovišta da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede garancija iz člana 10. Ustava, a kako to pogrešno smatra davalac inicijative. Ustavno načelo ravnopravnosti ne podrazumijeva jednakost u apsolutnom smislu, već garantuje jednak tretman subjekata koji se nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama prilikom realizacije određenih prava i obaveza. U konkretnoj pravnoj stvari, davalac inicijative neosnovano poredi nosioce javne funkcije sa svim ostalim građanima, te drugim licima u organima vlasti, čime u odnos uzajamnosti dovodi različite kategorije subjekata prava koji se ne nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama.
Nadalje, navodi davaoca inicijative prema kojima je osporenim propisivanjem povrijeđeno Ustavom garantovano pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nisu od značaja za rješavanje konkretne ustavnopravne stvari, jer o povredi tog prava davalac inicijative zaključuje posredno, i to na osnovu svoje pogrešne ocjene o nesaglasnosti osporenog dijela člana 3. stav 2. Zakona o imunitetu Republike Srpske sa članom 10. Ustava.
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-76/24
26. novembar 2025. godine