Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 16. jula 2025. godine, donio je
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 5. stav 1. i Priloga I „Opšti dio programa prethodnih i periodičnih pregleda zaposlenih na radnim mjestima sa povećanim rizikom“ pod rednim br. 1. i 10. Pravilnika o prethodnim i periodičnim ljekarskim pregledima radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 68/08).
O b r a z l o ž e nj e
Dario Lj. Sandić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 5. stav 1. Pravilnika o prethodnim i periodičnim ljekarskim pregledima radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 68/08) (u daljem tekstu: Pravilnik), kao i Priloga I „Opšti dio programa prethodnih i periodičnih pregleda zaposlenih na radnim mjestima sa povećanim rizikom“ pod rednim br. 1. i 10. koji čini sastavni dio ovog pravilnika. Navedeni stav 1. člana 5. ovog pravilnika davalac inicijative osporava sa stanovišta odredaba čl. 37, 39, 40, 51. i 68. tačka 12. Ustava Republike Srpske. U inicijativi se navodi da prilikom prethodnog ljekarskog pregleda na radnom mjestu sa povećanim rizikom, radnik popunjava anamnestički formular, pri čemu je službi medicine rada ostavljeno diskreciono pravo da li će u tom postupku ocjenjivanja zdravstvenog stanja radnika tražiti njegov zdravstveni karton od porodičnog ljekara. Na ovaj način, po mišljenju davaoca inicijative, ostavlja se mogućnost zloupotrebe pri ocjenjivanju zdravstvenog stanja radnika, kako od strane samog radnika (da isti namjerno ne napiše da boluje od neke bolesti koja je od uticaja na njegovu sposobnost da radi na radnom mjestu sa povećanim rizikom), tako i od strane službe medicine rada (da ljekar prilikom pregleda ne navede da postoji sumnja na neku bolest koja je od uticaja na sposobnost radnika da radi na radnom mjestu sa povećanim rizikom). Takođe navodi da veliki broj radnika nije obrazovan da bi shvatio značaj popunjavanja anamnestičkog formulara jer ne razumije „niti formulaciju niti bitnost bolesti za utvrđivanje sposobnosti za rad na radnom mjestu sa povećanim rizikom“. Dalje, davalac inicijative navodi konkretan slučaj koji je imao pred Osnovnim sudom Banjaluka, gdje je radnik dobio uvjerenje o radnoj sposobnosti za rad na radnom mjestu sa povećanim rizikom, iako je njegova bolest kontraindikovana za obavljanje istog. Zaključno se ukazuje da Pravilnik treba unaprijediti na način da se uvede odredba o obaveznom vršenju uvida u zdravstveni karton radnika, kojem se izdaje uvjerenje za rad na radnim mjestima sa povećanim rizikom.
Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite u Vladi Republike Srpske dostavilo je odgovor u kome su osporili navode iz inicijative, ističući da je propisima iz oblasti zdravstvene zaštite definisana obaveza pacijenta, odnosno građanina da kod ostvarivanja zdravstvene zaštite u potpunosti informiše nadležnog zdravstvenog radnika o istinitim podacima o svom zdravstvenom stanju, navodeći da je anamneza najvažniji dio dijagnostičkog postupka u razgovoru sa pacijentom u cilju prikupljanja svih informacija koje su važne za otkrivanje stvarne prirode bolesti i tačno postavljene dijagnoze. U odgovoru se dalje navodi da se u postupku obavljanja prethodnih i periodičnih ljekarskih pregleda radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom služba medicine rada koristi podacima iz akta poslodavca o procjeni rizika na radnom mjestu, koja kada utvrdi poremećaj zdravstvenog stanja radnika, o tome bez odlaganja obavještava poslodavca, radnika i njegovog izabranog doktora medicine. S tim u vezi, u odgovoru se napominje da organ nadležan za inspekcijske poslove posredstvom inspekcije rada vrši inspekcijski nadzor nad primjenom Zakona o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/08 i 13/10) i propisa donesenih na osnovu ovog zakona, tehničkih i drugih mjera koje se odnose na zaštitu i zdravlje na radu.
Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite u Vladi Republike Srpske u odgovoru je osporilo navode iz inicijative, i u vezi s tim ukazalo na odredbe člana 41. Zakona o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/08 i 13/10), člana 2. stav 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 57/22), čl. 12, 15. i 16. Zakona o radu te odredbu člana 54. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 82/13, 96/13, 103/15, 111/21, 15/22 i 132/22), zaključujući da iz navedenih zakonskih propisa upravo proizlazi da je predmetna odredba osporenog pravilnika u skladu sa zakonom i Ustavom Republike Srpske.
Pravilnik o prethodnim i periodičnim ljekarskim pregledima radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 68/08) donio je ministar rada i boračko-invalidske zaštite i ministar zdravlja i socijalne zaštite, na osnovu člana 43. stav 2. Zakona o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/08) i člana 58. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 70/02, 33/04, 118/05 i 33/06).
Osporenim članom 5. stav 1. propisano je da ako služba medicine rada u postupku ocjenjivanja posebnog zdravstvenog stanja radnika utvrdi da je za ocjenjivanje neophodna prethodna medicinska dokumentacija, može je zahtijevati od ljekara kod koga se radnik liječi.
Osporenim tabelarnim Prilogom I Opšteg dijela programa prethodnih i periodičnih pregleda zaposlenih na radnim mjestima sa povećanim rizikom, pod rednim brojem 1 propisano je da prethodni pregled obuhvata anamnestičke podatke (ranu anamnezu, stomačne tegobe, sadašnju bolest, ličnu anamnezu, socijalno-epidemiološke podatke), dok je pod rednim brojem 10 propisano da prethodni pregled obuhvata popunjavanje upitnika o prethodnim bolestima, navikama, alergijama.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog pravilnika, Sud je imao u vidu odredbe Ustava koje su od značaja za njegovu ocjenu, kao i odredbe na koje se ukazuje u inicijativi, a kojima je utvrđeno: da svako ima pravo na zaštitu zdravlja (član 37. stav 1), da svako ima pravo na rad i slobodu rada (član 39. stav 1), da zaposleni imaju pravo na ograničeno radno vrijeme, dnevni i sedmični odmor, te plaćeni godišnji odmor i odsustva, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, da zaposleni imaju pravo na zaštitu na radu, u skladu sa zakonom (član 40. st. 1 i 2), da Republika mjerama ekonomske i socijalne politike podstiče ekonomski razvoj i povećanje socijalnog blagostanja građana (člana 51), da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, radne odnose, zaštitu na radu, zapošljavanje, zdravstvo, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava) i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. stav 2).
Pored navedenih odredaba Ustava, Sud je, u konkretnom slučaju, imao u vidu da je Zakonom o zaštiti na radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.1/08 i 13/10) propisano da se ovim zakonom uređuju zaštita i zdravlje na radu kao djelatnost od opšteg interesa, utvrđuju nosioci sprovođenja i unapređivanja bezbjednosti i zdravlja na radu, njihova prava, obaveze i odgovornosti, preventivne mjere, kao i druga pitanja koja se odnose na bezbjednost i zdravlje na radu, da zaštita i zdravlje na radu, u smislu ovog zakona, obuhvataju skup organizovanih mjera i aktivnosti usmjerenih ka stvaranju uslova koji obezbjeđuju: a) bezbjednost na radu, b) sprečavanje i otklanjanje opasnosti i štetnosti koje mogu prouzrokovati povrede na radu, profesionalna i druga oboljenja i oštećenja zdravlja radnika na radu, v) zaštitu zdravlja i radne sposobnosti radnika (član 1. st. 1. i 2), da je rizik vjerovatnoća nastanka povrede, oboljenja ili oštećenja zdravlja radnika usljed opasnosti, da je akt o procjeni rizika akt koji sadrži opis procesa rada sa procjenom rizika od povreda i/ili oštećenja zdravlja na radnom mjestu u radnoj sredini i mjere za otklanjanje ili smanjivanje rizika radi poboljšanja zaštite i zdravlja na radu, da je procjena rizika sistematsko evidentiranje i procjenjivanje svih faktora u procesu rada koji mogu uzrokovati nastanak povreda na radu, oboljenja ili oštećenja zdravlja i utvrđivanje mogućnosti, odnosno načina sprečavanja, otklanjanja ili smanjenja rizika, da je radno mjesto sa povećanim rizikom radno mjesto utvrđeno aktom o procjeni rizika na kome, i pored potpuno ili djelimično primijenjenih mjera u skladu sa ovim zakonom, postoje okolnosti koje mogu da ugroze zaštitu i zdravlje zaposlenog, da je služba medicine rada služba organizovana prema propisima o zdravstvenoj zaštiti, kojoj poslodavac povjeri obavljanje poslova zaštite zdravlja zaposlenih (član 2. stav 1 tač. j, k, l, lj i nj), da se prava, obaveze i odgovornosti u vezi sa zaštitom i zdravljem na radu uređuju na direktan i indirektan način i propisima radnog zakonodavstva, penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja i zdravstvene zaštite, tehničkim i drugim propisima kojim se štite zaštita i zdravlje lica na radu i drugih lica, te kolektivnim ugovorima, da zaposleno lice (u daljem tekstu: radnik/ca) ostvaruje zaštitu i zdravlje na radu u skladu sa ovim zakonom, propisima donesenim na osnovu zakona, opštim aktom i kolektivnim ugovorom (član 3. st. 3. i 4), da je poslodavac dužan da donese akt o procjeni rizika za sva radna mjesta u radnoj sredini i da utvrdi način i mjere za njegovo otklanjanje, da je poslodavac dužan da izmijeni akt o procjeni rizika u slučaju pojave nove opasnosti i promjene nivoa rizika u procesu rada, da se akt o procjeni rizika zasniva na utvrđivanju mogućih vrsta opasnosti i štetnosti na radnom mjestu u radnoj sredini, na osnovu kojih se vrši procjena rizika od nastanka povreda i oštećenja zdravlja radnika (član 13. st. 1, 2. i 3), da je poslodavac dužan da obezbijedi na osnovu akta o procjeni rizika i ocjene službe medicine rada propisane ljekarske preglede zaposlenih u skladu sa ovim zakonom (član 15. stav 1. tačka ž), da će aktom o procjeni rizika, na osnovu ocjene službe medicine rada poslodavac odrediti posebne zdravstvene uslove koje moraju da ispunjavaju zaposleni za obavljanje određenih poslova na radnom mjestu u radnoj sredini ili za upotrebu pojedine opreme za ličnu zaštitu na radu (član 16. stav 1), da se periodične provjere osposobljenosti za bezbjedan i zdrav rad radnika koji radi na radnom mjestu sa povećanim rizikom vrši na način i po postupku utvrđenom aktom o procjeni rizika (član 28. stav 3), da je pravo i dužnost radnika koji radi na radnom mjestu sa povećanim rizikom da obavi ljekarski pregled na koji ga upućuje poslodavac, da je radnik dužan da radi na radnom mjestu sa povećanim rizikom, na osnovu izvještaja službe medicine rada, kojim se utvrđuje da je zdravstveno sposoban za rad na tom radnom mjestu (član 32. st. 3. i 4), da radnik ima pravo da odbije da radi ako mu poslodavac nije obezbijedio propisani ljekarski pregled ili ako se na ljekarskom pregledu utvrdi da ne ispunjava propisane zdravstvene uslove, u smislu člana 43. ovog zakona, za rad na radnom mjestu sa povećanim rizikom (član 33. stav 1. tačka b), da radnik za zaštitu i zdravlje na radu ili ovlašćena organizacija koja ima licencu obavljaju poslove u skladu sa ovim zakonom, a naročito organizuje preventivne i periodične preglede i ispitivanja sredstava za rad i sredstava i opreme za ličnu zaštitu na radu i da predlažu mjere za poboljšanje uslova rada, naročito na radnom mjestu sa povećanim rizikom (član 40. stav 1. tač. d. i đ), da za obavljanje poslova zaštite zdravlja zaposlenih na radu poslodavac angažuje službu medicine rada, da je služba medicine rada iz stava 1. ovog člana dužna da obavlja poslove u skladu sa ovim zakonom, a naročito da učestvuje u identifikaciji i procjeni rizika na radnom mjestu i radnoj sredini prilikom sastavljanja akta o procjeni rizika, da ocjenjuje i utvrđuje posebne zdravstvene sposobnosti koje moraju da ispunjavaju radnici za obavljanje određenih poslova na radnom mjestu sa povećanim rizikom ili za upotrebu, odnosno rukovanje određenom opremom za rad, da vrši prethodne i periodične ljekarske preglede radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom i izdaje izvještaje o ljekarskim pregledima u skladu sa propisima o zaštiti i zdravlju na radu, da prethodne i periodične ljekarske preglede radnika, u smislu stava 2. tačka d) ovog člana, može da vrši služba medicine rada koja ima propisanu opremu, prostorije i stručni kadar (član 41. st. 1. i 2. tač. a, g i d i stav 3), da je poslodavac dužan da radniku na radnom mjestu sa povećanim rizikom prije početka rada obezbijedi prethodni ljekarski pregled, kao i periodični ljekarski pregled u toku rada, da se prethodni i periodični ljekarski pregledi radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom vrše na način, po postupku i u rokovima utvrđenim propisima o zaštiti i zdravlju na radu koje sporazumno propisuju ministar i ministar zdravlja i socijalne zaštite, da ako se u postupku periodičnog ljekarskog pregleda utvrdi da zaposleni ne ispunjava posebne zdravstvene uslove za obavljanje poslova na radnom mjestu sa povećanim rizikom, poslodavac je dužan da ga premjesti na drugo radno mjesto koje odgovara njegovim zdravstvenim sposobnostima (član 43. st. 1, 2. i 3), da će se novčanom kaznom od 2.500 do 15.000 KM kazniti za prekršaj poslodavac ako na osnovu akta o procjeni rizika i ocjene službe medicine rada ne obezbijedi u skladu sa ovim zakonom propisane ljekarske preglede radnika (član 15. stav 1. tačka ž), ako radniku na radnom mjestu sa povećanim rizikom ne obezbijedi prethodni, odnosno periodični ljekarski pregled ili ga obezbijedi suprotno od propisanog načina i postupka (član 43. st. 1. i 2), ako radnika koji obavlja poslove na radnom mjestu sa povećanim rizikom, za koga se u postupku periodičnog ljekarskog pregleda utvrdi da ne ispunjava propisane zdravstvene uslove za obavljanje poslova na radnom mjestu sa povećanim rizikom, ne premjesti na drugo radno mjesto koje odgovara njegovim zdravstvenim sposobnostima (član 43. stav 3) (član 67. stav 1. tač. k, ć i u), da će se novčanom kaznom od 2.500 do 15.000 KM kazniti za prekršaj zdravstvena ustanova ili druga organizacija koja ima organizovanu službu medicine rada ako poslove obavlja suprotno ovom zakonu (član 41. stav 2), (član 71. stav 1).
Uzimajući u obzir navedene ustavne i zakonske odredbe, Sud je utvrdio da su osporeni pravilnik, saglasno ovlašćenju iz člana 43. stav 2. Zakona o zaštiti na radu (u zakonu navedeno ministar i ministar zdravlja i socijalne zaštite), donijeli ministar zdravlja i socijalne zaštite i ministar rada i boračko-invalidske zaštite, kojim su detaljnije razrađene odredbe navedenog zakona u vezi sa prethodnim i periodičnim ljekarskim pregledima radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom. Donosioci osporenog akta su sporazumno utvrdili način, postupak i rokove obavljanja prethodnih i periodičnih ljekarskih pregleda radnika na radnim mjestima sa povećanim rizikom. Ovim pravilnikom je, pored ostalog, propisano da prethodne i periodične ljekarske preglede obavlja služba medicine rada i da u postupku obavljanja prethodnog i periodičnog ljekarskog pregleda radnika služba medicine rada koristi podatke iz akta poslodavca o procjeni rizika i o faktorima rizika na radnom mjestu sa povećanim rizikom i posebnom zdravstvenom stanju koje mora imati radnik (član 1). Ocjenjujući osporenu odredbu člana 5. stav 1, kao i elemente iz tač. 1. i 10. Priloga I, koji čini sastavni dio ovog pravilnika, Sud je utvrdio da osporenim propisivanjem nisu narušene ustavne odredbe navedene u inicijativi.
Osporenim normiranjem donosioci ovog pravilnika, po ocjeni Suda, nisu izašli iz zakonskog okvira, jer Zakon o zaštiti na radu, koji je poslužio kao pravni osnov za donošenje Pravilnika, ne predviđa obavezu traženja medicinske dokumentacije od ljekara kod koga se radnik liječi. Koristeći formulaciju „može“, donosioci osporenog akta su ostavili diskreciono pravo službi medicine rada da u postupku ocjenjivanja posebnog zdravstvenog stanja radnika utvrde da li je za ocjenjivanje neophodna medicinska dokumentacija od ljekara kod koga se radnik liječi, a što je u skladu sa Zakonom o zaštiti na radu, koji ne propisuje obavezu traženja iste. Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 115. Ustava, ovaj sud nije nadležan za postupanje po zahtjevima za ocjenu ustavnosti opštih akata iz razloga što određeno pitanje nije uređeno na način na koji davalac inicijative smatra da bi trebalo da bude uređeno, već se takav zahtjev, po ocjeni Suda, u suštini, svodi na prijedlog za izmjenu i dopunu osporenog pravilnika.
Takođe, prema članu 115. Ustava ovaj sud nije nadležan da ocjenjuje eventualne nepravilnosti u primjeni predmetne odredbe u praksi, što se u inicijativi navodi konkretnim primjerom.
Sud nije razmatrao ostale paušalne navode iz inicijative o povredi čl. 37, 39, 40. i 51. Ustava, cijeneći da se garancije iz ovih ustavnih normi ne mogu dovesti u vezu sa osporenim propisivanjem.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Ivanka Marković, prof. dr Darko Radić i akademik prof. dr Snežana Savić.
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman
Broj: U-62/24
16. juli 2025. godine