Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 104/11 и 92/12),  на сједници одржаној 26. априла 2023. године,  д о н и о   ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 89. у дијелу који се односи на опис послова за радна мјеста „инспектор аналитичар“ и „виши стручни сарадник за аналитичке послове“ Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Министарству унутрашњих послова број И-С/М-020-7/21 од 6. августа 2021. године, који је донио министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

Ненад Суботић из Бијељине, кога  заступа Биљана Радуловић, адвокат из Бијељине, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 89. Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Министарству унутрашњих послова број И-С/М-020-7/21 од 6. августа 2021. године, који је донио министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске. Давалац иницијативе наводи да оспорени члан наведеног правилника, у дијелу који се односи на опис послова за радна мјеста „инспектор аналитичар“ и „виши стручни сарадник за аналитичке послове“, није у сагласности са Уставом Републике Српске и законима и с тим у вези указује на одредбе чл. 10. и 108. Устава Републике Српске, као и чл. 19, 20. и 21. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 и 119/21) и члана 69. Закона о полицији и унутрашњим пословима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 57/16, 110/16, 58/19 и 82/19), те образлаже начин на који је примјеном наведеног члана Правилника, у оспореном дијелу, виши стручни сарадник за аналитичке послове, који је државни службеник, стављен у неједнак положај у односу на инспектора аналитичара, који је овлашћени полицијски службеник и то не само због тога што има већи платни коефицијент и бенефицирани стаж, него и због повољнијих услова за пензионисање. С тим у вези указује и на неусаглашеност оспореног прописивања са одредбама чл. 5. и 35. истог правилника, као и на различиту примјену у појединим полицијским управама, те предлаже да Суд утврди да је оспорени члан Правилника, у наведеном дијелу, неуставан и незаконит.

У одговору на иницијативу који је доставило Министарство унутрашњих послова Републике Српске наведено је, између осталог, да је Правилник, чије одредбе су оспорене, донесен на основу овлашћења из одредаба члана 63. став 1. и члана 75. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ број 115/18) и  чл. 11. и 75. Закона о полицији и унутрашњим пословима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 57/16, 110/16, 58/19 и 89/19), као и да је усклађен са Уредбом о начелима за унутрашњу организацију и систематизацију радних мјеста у републичким органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 18/09 и 105/11). Поред тога, у одговору је наведено да се доносилац акта приликом израде оспореног правилника, односно прописивања посебних услова за обављање послова и задатака (врсте и степена стручне спреме) систематизованих радних мјеста, а између осталих радних мјеста и радних мјеста инспектор аналитичар, инспектор аналитичар (у ПУ III категорије) и виши стручни сарадник за аналитичке послове у Министарству унутрашњих послова Републике Српске, руководио принципом дјелотворности рада Министарства и осталим начелима на којима се према позитивно-правним прописима, који уређују ову област, заснива унутрашња организација и систематизација радних мјеста министарства, без дискриминације даваоца иницијативе у погледу услова рада, права из радног односа, напредовања у послу и других права из радног односа. Уз то, у одговору је наглашено да су доносиоци аката, којим се уређује унутрашња организација и систематизација радних мјеста у органима управе, слободни у оцјени избора прописивања посебних услова за обављање послова и задатака у Министарству, као и категоризацији извршилаца, при чему се обавезно руководе природом и сложеношћу послова и задатака систематизованих радних мјеста, а избор могућности мора одговарати потребама конкретног радног мјеста. Имајући у виду наведено, у одговору се предлаже да се иницијатива не прихвати.

Правилник о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Министарству унутрашњих послова број И-С/М-020-7/21 од 6. августа 2021. године донио је министар унутрашњих послова у Влади Републике Српске на основу члана 63. став 1. и члана 75. став 2. Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ број 115/18), чл. 11. и 75. Закона о полицији и унутрашњим пословима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 57/16, 110/16, 58/19 и 89/19) и члана 29. став 1. Уредбе о критеријумима за унутрашњу организацију и систематизацију радних мјеста у републичким органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 109/19).

Чланом 89. Правилника,  у оспореном дијелу, наведен је опис послова за сљедећа радна мјеста:

• Инспектор аналитичар, са описом послова: стално прати проблематику на подручју ПУ и врши анализу запримљених пријава, обједињава извјештаје организационих јединица  ПУ и израђује генерални извјештај, а по потреби прави пресјеке и друге аналитичке материјале, информише организационе јединице ПУ о закључцима који су добијени анализом догађаја - извјештаја, као и о другим корисним информацијама за предузимање оперативно-тактичких мјера и радњи, доставља информације и друга аналитичка акта организационих јединица ПУ која су од значаја за њихов рад и ефикасно функционисање те по потреби обједињене извјештаје доставља надлежним организационим јединицама Министарства у сједишту, обавља послове у сарадњи и уз консултације са Службом министра - Одјељења за аналитику, те друге послове које му одреди непосредни руководилац.
• Инспектор аналитичар (у ПУ III категорије), са описом послова: стално прати проблематику на подручју ПУ и врши анализу запримљених пријава, обједињава извјештаје организационих јединица ПУ и израђује генерални извјештај, а по потреби прави пресјеке и друге аналитичке материјале, информише организационе јединице ПУ о закључцима који су добијени анализом догађаја - извјештаја, као и о другим корисним информацијама за предузимање оперативно-техничких мјера и радњи, доставља информације и друга аналитичка акта организационим јединицама ПУ која су од значаја за њихов рад и ефикасно функционисање, те по потреби обједињене извјештаје доставља надлежним организационим јединицама Министарства у сједишту, обавља послове у сарадњи и уз консултације са Службом министра - Одјељење за аналитику, те по потреби обавља послове у сарадњи и уз консултације са Одјељењем за односе са јавношћу, као и друге послове које му одреди непосредни руководилац.
• Виши стручни сарадник за аналитичке послове, са описом послова: прати стање и кретања у областима из дјелокруга ПУ, израђује извјештаје, пресјеке, посебне и опште информације, билтене за интерно и екстерно информисање, анализе и друге аналитичке материјале, на основу дневних оперативних извјештаја, депеша, статистичких прегледа, периодичних извјештаја, као и других материјала, прати, проучава и указује на појаве и проблематику из свог дјелокруга и даје приједлоге за унапређење информисања, обавља послове у сарадњи и уз консултације са Службом министра - Одјељења за аналитику, те друге послове које му одреди непосредни руководилац.

У поступку разматрања  навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да је одредбама Устава Републике Српске на које указује давалац иницијативе утврђено: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), те да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

Поред наведених одредаба Устава, Суд је имао у виду да је одредбама Закона о полицији и унутрашњим пословима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 57/16, 110/16, 58/19 и 82/19) на које указује давалац иницијативе,  као и другим релевантним одредбама тог закона прописано: да се овим законом уређују надлежност, дјелокруг, основи организације и руковођења у Министарству унутрашњих послова (у даљем тексту: Министарство), полицијски и други унутрашњи послови из надлежности Министарства, основни принципи у примјени полицијских овлашћења, полицијска овлашћења, дужности и права из радних односа, пријем у радни однос у Министарство полицијских службеника, државних службеника и намјештеника, чинови и унапређење полицијских службеника, радни услови полицијских службеника, дисциплинска и материјална одговорност полицијских службеника, обрада личних података и заштита тајних података, полицијска и стручна обука, контрола и јавност рада Министарства и друга питања (члан 1), да се  на запослене у Министарству примјењује Закон о државним службеницима, Закон о раду, Закон о здравственој заштити, Закон о пензијском и инвалидском осигурању Републике Српске, ако овим законом није другачије одређено (члан 3), да су полицијски послови, у смислу овог закона, оперативно-стручни послови којима се обезбјеђују: 1) заштита уставног поретка од насилног угрожавања и промјена, те безбједност Републике Српске у складу са законом, 2) заштита живота и лична безбједност, 3) људска права и слободе, 4) заштита свих облика својине, 5) спречавање вршења кривичних дјела и прекршаја, 6) откривање кривичних дјела и прекршаја, 7) проналажење, лишавање слободе и предаја извршилаца кривичних дјела и прекршаја надлежним органима, 8) одржавање јавног реда и мира, 9) заштита личности и објеката који се посебно обезбјеђују, 10) идентификација лица, предмета и трагова криминалистичко-техничким методама, 11) криминалистичко-техничка и форензичка вјештачења предмета и трагова, 12) безбједност и контрола саобраћаја на путевима и безбједност у другим областима саобраћаја, 13) пружање помоћи ради отклањања посљедица којима се угрожава безбједност лица или имовина у већем обиму, 14) пружање помоћи другим органима, 15) право на јавно окупљање грађана у складу са законом, 16) контрола промета експлозивних материја и запаљивих течности и гасова, 17) заштита од пожара, 18) контрола превоза опасних материја и 19) контрола кретања наоружања и војне опреме  (члан 5. став 1), да су остали унутрашњи послови у складу са овим законом:1) управно-правни, који се односе на послове везане за јединствени матични број, пребивалиште и боравиште, путне исправе, личне карте, возачке дозволе, регистрацију моторних и прикључних возила и контролу набављања, држања и ношења оружја и муниције, 2) аналитички и информационо-комуникациони, 3) материјално-финансијски и имовински, 4) послови полицијске обуке, стручног оспособљавања и усавршавања, 5) послови који се односе на агенције за обезбјеђење лица и имовине и приватну детективску дјелатност и 6) израда законских и подзаконских аката из области унутрашњих послова (члан 6), да се  осим послова прописаних у чл. 5. и 6. овог закона, у Министарству у сједишту обављају  и послови из здравствене дјелатности у складу са Законом о здравственој заштити (члан 7), да полицијске послове из члана 5. овог закона обављају полицијски службеници, а послове из чл. 6. и 7. овог закона обављају државни службеници и намјештеници, као и полицијски службеници (члан 8. став 2),  да се назив, дјелокруг и сједиште основних и унутрашњих организационих јединица, међусобни односи између организационих јединица, број и статус запослених у Министарству, опис послова радних мјеста, као и посебни услови које треба да испуњава запослени, утврђују Правилником о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста у Министарству унутрашњих послова (у даљем тексту: Правилник), који доноси министар унутрашњих послова (у даљем тексту: министар), уз сагласност Владе (члан 11. став 1), да  Министарством руководи министар, који у руковођењу има овлашћења утврђена Законом о Влади Републике Српске, Законом о републичкој управи, овим законом и другим законима (члан 12.), да државни службеници и намјештеници у Министарству имају одговарајући идентификациони документ, те да изглед, облик и садржај идентификационог документа државних службеника и намјештеника прописује министар подзаконским актом (члан 69), те да поред општих услова министар на приједлог директора одређује посебне услове, који се утврђују правилником (члан 75).

Такође, Суд је имао у виду  да је одредбама Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16, 66/18, 91/21 и 119/21), на које, такође, указује давалац иницијативе прописано: да радник, као и лице које тражи запослење, не може бити стављен у неравноправан положај приликом остваривања права по основу рада и права на запослење због расе, етничке или националне припадности, боје коже, пола, језика, религије, политичког или другог мишљења и убјеђења, социјалног поријекла, имовног стања, чланства или нечланства у синдикату или политичкој организацији, физичког и душевног здравља и других обиљежја која нису у непосредној вези са природом радног односа (члан 19), да дискриминација лица из члана 19. овог закона може бити непосредна и посредна, као и да је непосредна дискриминација, у смислу овог закона, свако поступање узроковано неким од основа из члана 19. овог закона којим се лице које тражи запослење, као и радник, ставља у неповољнији положај у односу на друга лица у истој или сличној ситуацији, а да посредна дискриминација, у смислу овог закона, постоји када одређена наизглед неутрална одредба, правило или пракса ставља или би ставила у неповољнији положај у односу на друга лица - лице које тражи запослење, као и радника, због одређене особине, статуса, опредјељења или убјеђења из члана 19. овог закона (члан 20), да се не сматра дискриминацијом у смислу члана 19. овог закона прављење разлике у односу на природу посла и услове под којима се обавља, као и пружање посебне заштите одређеним категоријама радника у складу са овим законом, колективним уговором и уговором о раду (члан 21).      

Уз то, Суд је имао у виду Закон о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 115/08, 11/21, 15/22 и 56/22), којим је прописано: да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, те да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 63. ст. 1. и 2) и да органи управе могу доносити прописе из члана 63. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе.

Полазећи од наведених одредаба Закона о полицији и унутрашњим пословима и Закона о републичкој управи Суд је утврдио да је министар унутрашњих послова био овлашћен да, са циљем извршавања и спровођења у пракси Закона о полицији и унутрашњим пословима, донесе Правилник, чије одредбе су оспорене, којим су утврђени унутрашња организација и систематизација радних мјеста у Министарству унутрашњих послова, а нарочито: организационе јединице, њихов назив и дјелокруг, начин руковођења, назив и распоред послова и задатака у организационим јединицама, укупан број запослених потребан за вршење послова Министарства, радна мјеста, њихов назив и дјелокруг, као и услови за послове и задатке које обављају полицијски службеници, државни службеници и намјештеници, овлашћења запослених у вршењу послова, као и организација рада у Министарству.

Какав ће опис послова доносилац акта утврдити у акту о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста питање је, по оцјени Суда, оцјене и процјене доносиоца акта, о чему Уставни суд,  сагласно одредбама члана 115. Устава, није надлежан да одлучује.

Утврђујући наведеним чланом Правилника опис послова за радна мјеста „инспектор аналитичар“ и „виши стручни сарадник за аналитичке послове“, доносилац акта није, по оцјени Суда, повриједио члан 10. Устава, јер се наведени опис послова, као и услови који су потребни за та радна мјеста подједнако односе на сва лица која се нађу у истој правној ситуацији, односно која испуњавају прописане услове.

Приликом разматрања навода даваоца иницијативе о несагласности оспореног прописивања са одредбама чл. 19, 20. и 21. Закона о раду, из разлога што се, како је наведено „овом подјелом манипулише и врши дискриминација јер се исти послови и радни задаци у Министарству унутрашњих послова различито вреднују од човјека до човјека“, Уставни суд указује да, сагласно одредбама члана 115. Устава, није надлежан да цијени цјелисходност предвиђених рјешења у оспореном акту, а ни питање примјене тог акта у пракси. Исто тако, Уставни суд,  сагласно наведеним одредбама Устава, није надлежан да оцјењује међусобну усаглашеност одредаба истог правилника.

Позивање даваоца иницијативе на одредбу члана 69. Закона о полицији и унутрашњим пословима није од утицаја на оцјену законитости, будући да је оспореним чланом Правилника утврђен опис послова за радна мјеста „инспектор аналитичар“ и „виши стручни сарадник за аналитичке послове“, док се наведеним чланом Закона о полицији и унутрашњим пословима регулише идентификација државних службеника и намјештеника.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање Суд је на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног одлучено је као у  изреци овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Војин Бојанић, Светлана Брковић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Радомир В. Лукић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.