Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и  члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 7. децембра 2022. године, д о н и о   ј е  

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 19. став 2. тачка в) Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17).

О б р а з л о ж е њ е

Стефан Мачкић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјењивање уставности члана 19. став 2. тачка в) Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17), наводећи да оспорена одредба Закона, из које произлази  да се комунална услуга може ускратити кориснику ако не плати искоришћену комуналну услугу два мјесеца узастопно под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се искључењем тог корисника не угрожавају други корисници, није у сагласности с чланом 5. став 1. ал. 1. и 3, чланом 10, чланом 11. став 1, чланом 13, чланом 14. став 1, чланом 39. став 2, чланом 48. став 1, чланом 61. став 1, чланом 102. став 1. тачка 2. и чланом 108. став 1. Устава Републике Српске. Оспоравајући наведену одредбу Закона давалац иницијативе наводи да се оспореним прописивањем корисници комуналних услуга који су слабијег имовног стања стављају у неповољнији положај у односу на кориснике бољег имовног стања, а што се, по његовом мишљењу, огледа у њиховој ускраћености за незамјенљив услов живота и рада, односно у неизвјесности и несигурности да ли ће им тај незамјенљиви услов живота и рада бити ускраћен, на шта они објективно због свог имовног стања не могу да утичу, за разлику од корисника бољег имовног стања. На тај начин се, како даље наводи, корисници слабијег имовног стања посредно дискриминишу, те им се отежава и онемогућава уживање уставних и људских права и повређују одредбе Устава које их прописују, те одредбе Устава у складу са којима је Република обавезна да јемчи минимум социјалне сигурности, као и дужност општине да обезбиједи обављање комуналне дјелатности. Уз то, давалац иницијативе наводи  да Закон о комуналним дјелатностима не пружа одговарајућу заштиту кориснику комуналне услуге, коме је иста ускраћена због неплаћања, за разлику од даваоца комуналне услуге који има на располагању поуздана правна средства, односно коме је омогућено да искоришћену комуналну услугу, у случају неплаћања од стране корисника, наплати  принудним путем.  Из наведених разлога предлаже да Суд утврди да оспорена одредба наведеног закона није у сагласности са Уставом.

У одговору на иницијативу који је доставила Народна скупштина Републике Српске оспорени су наводи даваоца иницијативе, те изнесен став да се иницијатива заснива на погрешном схватању и тумачењу законске одредбе која се оспорава, као и да приликом тумачења исте давалац иницијативе није узео у обзир и друге релевантне одредбе Закона о комуналним дјелатностима. С тим у вези, у одговору се, поред осталог, указује на поједине одредбе овог закона које, како се наводи, треба имати у виду за правилну примјену оспорене законске одредбе и истиче да је у складу са законом јединица локалне самоуправе дужна обезбиједити јасно и несметано пружање комуналних услуга, али да пружање поменутих услуга није бесплатно и изискује одређена средства, као и да давалац комуналне услуге коме је повјерено обављање комуналних дјелатности мора уложити средства ради обављања повјерених послова и одржавања комуналних објеката. Такође, у одговору се истиче да се расходи даваоца комуналне услуге и унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја, према нормативима и стандардима у комуналним дјелатностима и тржишним цијенама улазних трошкова, финансирају из цијене комуналних услуга коју плаћају корисници. У вези с тим, како се даље наводи, уколико корисници не плаћају ове трошкове тиме се доводи у питање квалитет, али и пружање саме услуге, због чега се истим она ускраћује, али само под условом да се тим  ускраћивањем не угрожавају други корисници. Овако дефинисана одредба, према наводима из одговора, једнако се односи на све субјекте, јер у противном, уколико би се наставило пружање услуге лицима која користе, а не плаћају исту, те ако би се само судским путем покушали наплатити ти трошкови, дошло би се у ситуацију да су средства потребна за финансирање пружања услуге иста, а средства која су наплаћена за одржавање мања, што би довело до тога да се умањи квалитет па чак након дужег времена неплаћања и ускрати пружање услуге свим корисницима па и онима који је редовно плаћају. Уз то, у одговору се наводи да начело равноправности, на које се давалац иницијативе позива, не подразумијева једнакост у апсолутном смислу, већ гарантује једнак третман субјеката који се налазе у истим или истоврсним ситуацијама приликом реализације одређених права и обавеза. У одговору се, такође, као погрешно, оспорава схватање даваоца иницијативе да се оспореним прописивањем ускраћују основни услови живота и рада корисницима услуга слабог имовног стања, те истиче да се предметна одредба не може посматрати издвојено, него у контексту и у вези са осталим законским одредбама, и с тим у вези  указује на одредбу члана 6. став 1. тачка г) овог закона, којом је прописано да јединица локалне самоуправе својом одлуком прописује могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања. Законодавац је, како се даље наводи у одговору, сходно уставним овлашћењима локалне заједнице, оставио јединици локалне самоуправе право да дефинише круг лица која могу бити обухваћена субвенцијама с обзиром на то да наведено зависи од конкретне ситуације и социјалних прилика у свакој локалној заједници посебно. Надаље, како се наводи, Законом је дата могућност да јединица локалне самоуправе финансијски интервенише у ситуацијама када су тржишне цијене трошкова пружања услуга велике и могу довести у питање пружање услуге корисницима. У одговору се, такође, истиче да је у иницијативи присутно незадовољство даваоца иницијативе оспореним законским рјешењем, као и да уређење предметне материје на другачији начин не може бити предмет оцјене пред Уставним судом, већ искључиво законодавне процедуре. Предлаже се да Суд наведену иницијативу не прихвати.

Чланом 19. став 2. тачка в) Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17) прописано је да се, изузетно, комунална услуга може ускратити кориснику ако не плати искоришћену комуналну услугу два мјесеца узастопно под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се искључењем тог корисника не угрожавају други корисници.

У поступку разматрања основаности навода даваоца иницијативе Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10),  да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), да се законом уређују заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта (члан 59. став 2), да Република уређује и обезбјеђује систем јавних служби, као и друге односе од интереса за Републику у складу са Уставом (тач. 11. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности (члан 102. став 1. тачка 2) и да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).

Поред наведених одредаба Устава, у поступку оцјењивања оспорене одредбе Закона о комуналним дјелатностима Суд је имао у виду и сљедеће одредбе овог закона, којим је прописано: да се овим законом утврђују комуналне дјелатности од посебног јавног интереса и начин обезбјеђивања посебног јавног интереса, организација обављања комуналних дјелатности и начин њиховог финансирања (члан 1), да се комуналним дјелатностима сматрају производња и испорука комуналних производа и пружање комуналних услуга које су незамјенљив услов живота и рада физичких и правних лица и других субјеката, за које је јединица локалне самоуправе дужна да обезбиједи квалитет, обим, доступност и континуитет у складу са законским обавезама и расположивим средствима, као и надзор над њиховим обављањем (члан 3. тачка а), да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, а својом одлуком детаљније прописује, поред осталих, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, те могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања (члан 6. став 1. тач. б), в) и  ђ)), да корисник комуналне услуге користи комуналне услуге које је јединица локалне самоуправе организовала на свом подручју у складу са одредбама овог закона (члан 9а), да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника,  те да се уговори закључени са корисницима комуналних услуга који те услуге користе за личне потребе или потребе свог домаћинства закључују у складу са одредбама закона којим се уређује заштита права потрошача у Републици Српској, као и да корисник плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге и који има снагу вјеродостојне исправе (члан 16. ст. 1, 2. и 3), да се комунална услуга не може ускратити кориснику  осим, изузетно, у случајевима који су прописани у тач. а) до д) (члан 19. ст. 1. и 2).

Уставни суд је, такође, имао у виду и Закон о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16, 36/19 и 61/21) којим су у члану 18. дефинисане самосталне надлежности јединице локалне самоуправе, те је у том смислу, тачком 2. подтачка 2. овог члана прописано да јединица локалне самоуправе у области пружања услуга уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности: производња и испорука воде, гаса, топлотне енергије, јавни превоз лица у градском и приградском саобраћају, пречишћавање и одводња отпадних вода, погребна дјелатност, одржавање, уређивање и опремање јавних зелених и рекреационих површина, одржавање јавних саобраћајних површина у насељеним мјестима, одвођење атмосферских вода и других вода са јавних површина, чишћење јавних површина у насељеним мјестима и друге комуналне дјелатности у складу са законом, а чланом 20. тачка 7. да јединица локалне самоуправе у области стамбено-комуналних дјелатности обезбјеђује обављање комуналних дјелатности, организационих, материјалних и других услова за изградњу и одржавање комуналних објеката и комуналне инфраструктуре.

Полазећи од наведених одредаба Устава Суд је оцијенио да је прописивање изузетака од правила да се комунална услуга не може ускратити кориснику, у конкретном случају да се комунална услуга може ускратити кориснику ако не плати искоришћену комуналну услугу два мјесеца узастопно под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се искључењем тог корисника не угрожавају други корисници, како је то прописано оспореном одредбом члана 19. став 2. тачка в) Закона, у оквиру уставног овлашћења законодавца да уреди општа правила по којима ће се непосредно вршити или даље правно уређивати обављање комуналних дјелатности за које је овим законом утврђено да су од посебног јавног интереса. По оцјени Суда, Уставом утврђено овлашћење обухвата и право законодавног органа да уреди међусобне односе даваоца комуналне услуге и корисника комуналне услуге, што значи да на основу процијењене потребе за уређивањем тих односа путем закона у одређеним питањима искључи слободу уговарања. Право (и обавеза) ускраћивања комуналне услуге због неплаћања доспјелих обавеза од стране корисника услуге спада, по оцјени Суда, у право законодавца да уреди међусобне односе даваоца и корисника услуге, као један од елемената уговорног односа. Овакво уређивање међусобних уговорних обавеза није у супротности ни са општим облигационоправним правилима о дејству уговора, нарочито оних који се тичу извршавања уговорних обавеза. При томе, оспорена законска одредба не ставља грађане у неравноправан положај, јер се примјењује подједнако на сва лица која дођу у правну ситуацију да на њих буде примијењена, као и из разлога што оспореном одредбом није доведена у питање једнакост грађана с обзиром на њихова лична својства.

Наводи даваоца иницијативе да се оспореном одредбом Закона корисницима слабијег имовног стања ускраћују незамјенљиви услови живота и рада нису, по оцјени Суда, од утицаја на другачије рјешавање ове правне ствари, с обзиром на то да је организовање комуналних дјелатности једна од основних обавеза и одговорности јединице локалне самоуправе те је, овим законом, прописано да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности на својој територији тако што ствара материјалне, техничке и друге услове за њихово обављање и развој, обезбјеђује финансијска средства за изградњу и инвестиционо одржавање комуналне инфраструктуре, као и субвенционисање цијене комуналне услуге индивидуалне комуналне потрошње за одређене категорије корисника. Дакле, законодавац је, сходно уставним овлашћењима локалне заједнице, оставио јединици локалне самоуправе право да дефинише круг лица која могу бити обухваћена субвенцијама с обзиром на то да наведено зависи од конкретне ситуације и социјалних прилика у свакој локалној заједници посебно. При томе, незадовољство даваоца иницијативе одређеним законским рјешењем може бити само предмет законодавне процедуре, а не и предмет оцјене уставности.

Што се тиче навода даваоца иницијативе да се оспореном одредбом члана 19. став 2. тачка в) Закона о комуналним дјелатностима повређују одредбе члана 5. став 1. ал. 1. и 3, члана 11. став 1, члана 13, члана 14. став 1, члана 39. став 2, члана 48. став 1, члана 61. став 1. и члана 102. став 1. тачка 2. Устава Суд је оцијенио да се изнесени наводи у суштини своде на повреду начела једнакости из члана 10. Устава, у вези с којим је Суд претходно дао своју оцјену.

Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Иванка Марковић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.