Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5,  члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. јуна 2022. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да члан 5. тачка 7) подтачка б) у дијелу који гласи „...интерни ревизор....“ Колективног уговора за запослене у Градској управи Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 6/21) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16).

            Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 5. тачка 7) подтачка в) Колективног уговора за запослене у Градској управи Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 6/21).

О б р а з л о ж е њ е

            Слађана Лекић из Бијељине дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 5. тачка 7) подтачка б) у дијелу који гласи „...интерни ревизор....“ и подтачка в) Колективног уговора за запослене у Градској управи Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 6/21). У иницијативи се наводи да оспорене норме овог уговора нису у сагласности са чланом 49. ст. 2. и 4. Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16), те чланом 39. став 5. и чланом 108. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе, наиме, истиче да овим законом у органима јединица локалне самоуправе, као руководећа радна мјеста нису предвиђена радна мјеста интерни ревизор и руководилац јединице за интерну ревизију, како је то предвиђено оспореним одредбама предметног уговора. Такође сматра да се не ради о радним мјестима која су предвиђена посебним прописима за послове који су у надлежности органа јединице локалне самоуправе и за која су прописани другачији посебни услови за запошљавање и поступак именовања, односно постављења у односу на руководећа радна мјеста уређена наведеним законом. У вези са наведеним, у иницијативи се указује на одредбу члана 59. став 2. Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе којим је прописано да је извршилачко радно мјесто, између осталог, и интерни ревизор, због чега је, по мишљењу даваоца иницијативе, оспореним актом ово радно мјесто требало да будесврстано у шесту платну групу – послови на извршилачким радним мјестима, јер се не ради о руководећем радном мјесту. Исто тако, у иницијативи се истиче да Закон о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе не препознаје радно мјесто „руководилац интерне ревизије“ ни као руководеће, ни као извршилачко радно мјесто. Учесници у закључивању оспореног колективног уговора су, по мишљењу даваоца иницијативе, оспореним прописивањем нарушили и одредбу члана 39. став 5. Устава, који сваком по основу рада гарантује право на зараду у складу са законом и колективним уговором. Сходно наведеном, у иницијативи се предлаже да Суд, након спроведеног поступка, утврди да оспорене одредбе предметног колективног уговора нису у сагласности са Уставом и Законом о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе.

            Градоначелник Града Бијељина и предсједник Синдикалне организације Града Бијељина, као потписници предметног уговора, доставили су одговоре на иницијативу. У овим одговорима, који су по свом садржају идентични, наводи се да је иницијатива неоснована и да давалац иницијативе непотпуно и погрешно тумачи релевантне норме Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе, те не узима у обзир Закон о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 91/16), који је леx специалис у конкретном случају. Овим законом су, како се истиче, детаљно уређени улога и задаци, успостављање и независност интерне ревизије, стандарди и методологија рада, права и одговорности руководиоца јединице за интерну ревизију и интерног ревизора, услови за обављање послова руководиоца и др. Према овом закону, за субјекте који испуњавају законске критеријуме за успостављање јединице за интерну ревизију из члана 19. овог закона, интерна ревизија се успоставља организовањем посебне организационе јединице, која непосредно одговара руководиоцу субјекта. Такође се наводи да је планирање и спровођење активности јединице интерне ревизије детаљније уређено Упутством за рад интерних ревизора у јавном сектору Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 84/17) и Приручником за интерне ревизоре у јавном сектору, који је објављен на интернет страници Министарства финансија. Потписници оспореног уговора, надаље, истичу да је висина коефицијента за руководиоца јединице интерне ревизије утврђена с обзиром на висок степен самосталности и одговорности, те сложеност послова који се обављају у оквиру овог радног мјеста, затим да је овакво прописивање у сагласности са чланом 6. став 2. тачка 7) Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 20/17, 86/18 и 21/20), те да је ово радно мјесто утврђено на основу посебног прописа – Закона о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске. Исто тако, сматрају да је иницијатива неоснована и у погледу радног мјеста интерног ревизора, јер се ради о радном мјесту за које је такође прописан висок степен самосталности у раду и веома висока сложеност послова, због чега је сврстано у руководеће радно мјесто и вредновано одговарајућим коефицијентом. 

          Колективни уговор за запослене у Градској управи Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 6/21) закључили су Синдикална организација радника у Градској управи Града Бијељина, с једне стране, и градоначелник Града Бијељина, као заступник послодавца – Града Бијељина, с друге стране, на основу члана 238. и члана 240. став 4. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16 и 66/18), члана 59. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16 и 36/19), тачке В Одлуке о утврђивању плате, висине примања по основу рада и висине помоћи раднику („Службени гласник Републике Српске“ број 53/16), члана 71. Статута Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 9/17) и члана 36. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 20/17, 86/18 и 21/20). Оспореним одредбама члана 5. тачка 7) подтачке б) и в) овог уговора прописано је да седма платна група обухвата послове на руководећим радним мјестима на којима се захтијева стручност која се стиче високим образовањем у трајању од четири године или високим образовањем са остварених 240 ЕЦТС бодова или еквивалент, у које се, између осталог, сврстава радно мјесто – интерни ревизор са коефицијентом 20,42 и руководилац јединице за интерну ревизију са коефицијентом 20,95.  

            У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених норми предметног колективног уговора Суд је имао у виду одредбе чланова 238. и 240. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 1/16 и 66/18), које су означене као правни основ за закључивање оспореног акта, а којим је прописано да се колективним уговором, у складу са законом и другим прописима, уређују права, обавезе и одговорности из радног односа, поступак измјена и допуна колективног уговора, међусобни односи учесника колективног уговора и друга питања од значаја за уређивање односа између радника и послодавца, те да колективни уговор код послодавца закључују послодавац и репрезентативни синдикати код послодавца.  Поред тога, чланом 59. став 1. тачка 16) Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 97/16, 36/19 и 61/21) прописано је да је надлежност градоначелника, између осталог, да закључује уговоре у име јединице локалне самоуправе, у складу са актима скупштине.

            Надаље, приликом оцјењивања оспорених одредаба предметног колективног уговора Суд је узео у обзир и релевантне норме Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16) којима је прописано: да се овим законом, између осталог, уређују права и дужности из радног односа службеника и намјештеника у органима јединице локалне самоуправе (члан 1), да послове из надлежности органа јединице локалне самоуправе обављају градски, односно општински службеници и намјештеници (члан 4), да је службеник запослено лице које професионално обавља послове у градској, односно општинској управи јединице локалне самоуправе и стручној служби скупштине јединице локалне самоуправе, те између осталог обавља послове интерне ревизије (члан 5. став 1), да се радна мјеста службеника дијеле на руководећа радна мјеста и извршилачка радна мјеста, у зависности од сложености послова, овлашћења и одговорности (члан 48. став 1), да је руководеће радно мјесто оно радно мјесто на коме службеник има овлашћења и одговорности које се тичу вођења и усклађивања рада скупштине и усклађивања рада градске, односно општинске управе (члан 49. став 1), да су руководећа радна мјеста, у смислу овог закона, радна мјеста секретара скупштине и начелника одјељења или службе градске, односно општинске управе (члан 49. став 2), да је изузетно од става 2. овог члана, руководеће радно мјесто и радно мјесто које је предвиђено посебним прописима за послове који су у надлежности органа јединице локалне самоуправе и за које су прописани другачији посебни услови за запошљавање и поступак именовања, односно постављења у односу на руководећа радна мјеста уређена овим законом (члан 49. став 4), да су извршилачка радна мјеста сва радна мјеста која нису руководећа (члан 58), да се извршилачка радна мјеста разврставају у категорије и звања, у зависности од сложености послова и одговорности за извршавање послова, потребних знања и способности и услова за рад (члан 59. став 1), те да је извршилачко радно мјесто, између осталог, интерни ревизор (члан 59. став 2. тачка 5).

          Законом о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 91/16) уређен је систем интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске, финансијско управљање и контрола, интерна ревизија, методологија, стандарди и друга питања од значаја за успостављање, развој и спровођење система интерних финансијских контрола у јавном сектору. Одредбама овог закона, које су по оцјени Суда од значаја за оцјењивање оспорених норми предметног колективног уговора, прописано је: да се под јавним сектором Републике Српске, у смислу овог закона, између осталог, сматрају и јединице локалне самоуправе (члан 2), да систем интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске чини, поред осталог, интерна ревизија (члан 3. став 2. тачка 2)), да је руководилац интерне ревизије лице именовано од руководиоца субјекта, у складу са прописима и има надлежност интерног ревизора који организује, контролише и надзире рад јединице за интерну ревизију (члан 4. став 1. тачка 8)), да је интерна ревизија независно, објективно давање мишљења и савјетодавна активност која има за циљ да унаприједи пословање субјекта и помаже субјекту да оствари своје циљеве обезбјеђујући систематичан и дисциплинован приступ оцјени и побољшању ефикасности управљања ризиком, контролама и процесима управљања (члан 16. став 1), да се интерна ревизија успоставља, поред осталог, организовањем посебне организационе јединице за интерну ревизију у оквиру субјекта, која је непосредно одговорна руководиоцу субјекта (члан 18. тачка 1)), да интерни ревизор обавља послове интерне ревизије у одређеном звању, а плата интерног ревизора утврђује се у складу са прописом којим се уређују плате државних службеника, службеника јединица локалне самоуправе и другим интерним актима који уређују ову област (члан 22. став 3), да се јединица за интерну ревизију обавезно функционално и организационо одваја од других организационих јединица субјекта (члан 27. став 1), да руководилац јединице за интерну ревизију и интерни ревизор могу обављати само послове интерне ревизије (члан 27. став 3), да за руководиоца интерне ревизије може бити именовано лице које, поред услова из члана 43. овог закона, има најмање пет година радног искуства, од чега најмање три године на пословима интерне или екстерне ревизије (члан 44. став 1).

            Имајући у виду наведене законске одредбе, Суд је оцијенио да прописивање из члана 5. тачка 7) подтачка б) у дијелу који гласи „...интерни ревизор....“ Колективног уговора за запослене у Градској управи Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 6/21) није у сагласности са Законом о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе. Наиме, одредбом члана 59. став 2. тачка 5) овог закона децидно је прописано да радно мјесто „интерни ревизор“ у јединици локалне самоуправе улази у групу извршилачких радних мјеста. Слиједом наведеног, оспореним прописивањем, према којем је у Градској управи Града Бијељина радно мјесто „интерни ревизор“ сврстано у седму платну групу – послови на руководећим радним мјестима, нарушено је, по оцјени Суда, начело законитости из члана 108. Устава. 

          Оцјењујући уставност и законитост оспореног члана 5. тачка 7) подтачка в) предметног колективног уговора, којим је руководилац јединице за интерну ревизију сврстан у руководећа радна мјеста, Суд је утврдио да овакво нормирање није супротно Закону о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе и члану 39. став 5. Устава, како то сматра давалац иницијативе. Приликом ове оцјене, Суд је, прије свега, имао у виду релевантне одредбе Закона о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске, а који представља леx специалис у области интерне ревизије у јединицама локалне самоуправе. Наиме, према овом закону, јединица за интерну ревизију је посебна организациона јединица у оквиру градске управе јединице локалне самоуправе, која је функционално независна, због чега је и руководилац јединице за интерну ревизију независан у свом раду и давању препорука у извјештају о обављеној ревизији. Надаље, опис послова које обавља руководилац интерне ревизије, а који су дефинисани овим законом, упућује на закључак да се ово радно мјесто сврстава у групу руководећих радних мјеста. Наиме, према члану 4. став 1. тачка 8) овог закона руководилац интерне ревизије је лице именовано од стране руководиоца субјекта, у складу са прописима, а има надлежност интерног ревизора који организује, координише и надзире рад јединице за интерну ревизију, док су чланом 37. таксативно побројани сви послови које обавља лице на овом радном мјесту (припрема оперативна упутства, упутство о интерној ревизији, стратешки план и годишњи план ревизије, осигурава висок квалитет активности интерне ревизије и примјену прописа које доноси министар, врши годишњу процјену капацитета и ресурса јединице интерне ревизије и доставља препоруке руководиоцу субјекта и др.). Овим законом су утврђени и посебни услови које, поред општих услова за заснивање радног односа, обавезно испуњава руководилац јединице за интерну ревизију, као и обавеза прибављања претходне сагласности Централне јединице за хармонизацију финансијског управљања и контроле интерне ревизије приликом именовања, разрјешења или распоређивања руководиоца јединице за интерну ревизију (члан 44). У вези са наведеним одредбама Закона о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске, а посебно чланом 44. овог закона, Суд је узео у обзир и члан 49. Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе, односно став 4. овог закона којим је прописано да је, изузетно, руководеће радно мјесто и радно мјесто које је предвиђено посебним прописима за послове који су у надлежности органа јединице локалне самоуправе и за које су прописани другачији посебни услови за запошљавање и поступак именовања, односно постављења у односу на руководећа радна мјеста уређена овим законом. Како су, у конкретном случају, посебним прописом - Законом о систему интерних финансијских контрола у јавном сектору Републике Српске прописани посебни услови за запошљавање и поступак именовања руководиоца јединице за интерну ревизију, Суд је мишљења да се, у смислу одредбе члана 49. став 4) Закона о службеницима и намјештеницима у органима јединице локалне самоуправе, ово радно мјесто у јединици локалне самоуправе сврстава у руководећа радна мјеста.

          Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да прописивањем из члана 5. тачка 7) подтачка в) оспореног колективног уговора није дошло до повреде начела законитости из члана 108. Устава, односно да предметно нормирање није супротно релевантним законским одредбама.

          Истовремено, по оцјени овог суда, оваквим прописивањем нису нарушене ни гаранције из члана 39. став 5. Устава, како то сматра давалац иницијативе, јер, из истих, напријед изнесених разлога, није доведено у питање право на зараду запослених у складу са законом и колективним уговором.    

            Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

            На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

            Ову одлуку  Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.