Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5.  i člana 60. stav 1. tačka a)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 14. jula 2021. godine,  d o n i o  j e 

O D L U K U

            Utvrđuje se da član 9. stav 2. Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.  37/20 i 53/20)  nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.    

O b r a z l o ž e nj e

            Milan Blagojević iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 37/20). U inicijativi se navodi da je osporena uredba u suprotnosti s Amandmanom CIX na Ustav Republike Srpske, jer za njeno donošenje nije bio ispunjen jedan od uslova koji propisuje taj amandman, i to da su institucije Bosne i Hercegovine proglasile vanredno stanje. Po mišljenju davaoca inicijative, činjenica da je Narodna skupština Republike Srpske donijela Odluku o proglašenju vanrednog stanja za teritoriju Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 31/20), kao i činjenica da je Savjet ministara Bosne i Hercegovine odlukom od 17. marta 2020. godine („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 18/20) proglasio stanje prirodne ili druge nesreće na teritoriji Bosne i Hercegovine, ne predstavlja ustavno ovlašćenje predsjednici za donošenje osporene uredbe sa zakonskom snagom. Zbog navedenog, po mišljenju davaoca inicijative, osporena uredba sa zakonskom snagom u suprotnosti je sa čl. 5. al. 4. Ustava Republike Srpske i čl. 81. Ustava Republike Srpske koji je izmijenjen Amandmanom CIX. U inicijativi se predlaže da, ukoliko Sud ne prihvati inicijativu za ocjenu ustavnosti osporene uredbe sa zakonskom snagom iz navedenih razloga, utvrdi da njen član 9. stav 2. nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. U vezi sa razlozima osporavanja navedene odredbe ukazuje se na sadržaj odredbi čl. 49. i 111. Ustava Republike Srpske, te ističe da se samo zakonom ili uredbom sa zakonskom snagom može propisati ko je korisnik određenog prava, pod kojim uslovima i u kakvom postupku će ono biti ostvarivano. Stoga je, po mišljenju davaoca inicijative,  čl. 9. st. 2. osporene uredbe, koji propisuje da će Vlada Republike Srpske svojim podzakonskim aktima propisati ko ima pravo na korišćenje sredstava za sanaciju štete, pod kojim uslovima i u kom postupku, u suprotnosti sa čl. 5. al. 4. i čl. 108. Ustava Republike Srpske, jer se navedena pitanja isključivo moraju urediti zakonom, a ne podzakonskim aktom. Takođe se navodi da je iz sadržaja predmetne uredbe više nego jasno da se njome žele urediti određeni društveni odnosi na način koji treba da važi i kad prođe trenutno stanje pandemije virusa korona, jer član 2. osporene uredbe propisuje obnovu  Republike Srpske ne samo od posljedica aktuelnog virusa korona, već i od svih budućih posljedica izazvanih elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama, epidemijama i drugim vanrednim prilikama koje uzrokuju štetu u Republici. Predlaže se da Sud inicijativu prihvati.

            U odgovoru na inicijativu, koji je Sudu dostavila predsjednica Republike Srpske, osporavaju se navodi inicijative, te navodi da se član 81. st. 1. Ustava ne može tumačiti odvojeno od člana 68. stav. 3. Ustava, kojim je određeno da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, i mjere iz svoje nadležnosti za slučaj ratnog i vanrednog stanja koje proglase institucije Bosne i Hercegovine, kao i mjere za slučaj vanrednog stanja koje proglase institucije Republike Srpske. S tim u vezi se ističe da je Narodna skupština Republike Srpske, na sjednici od 28. marta 2020. godine,  na osnovu čl. 70. Ustava Republike Srpske donijela Odluku o proglašenju vanrednog stanja za teritoriju Republike Srpske, te da navodi inicijative da navedena odluka ne može predstavljati ustavno ovlašćenje predsjedniku za donošenje osporene uredbe predstavljaju pogrešno i parcijalno tumačenje Ustava. Ističe se da odredbe iz člana 81. stav 1. Ustava, koje referišu na proglašenje ratnog ili vanrednog stanja od strane institucija Bosne i Hercegovine, predstavljaju rezultat amandmanskog djelovanja visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu na Ustav Republike Srpske i da se, s obzirom na to da je riječ o djelovanju na engleskom jeziku, može zaključiti da je riječ o lingvističkoj nepreciznosti, te da se kovanica "BH Institutions" u ovom kontekstu koristi kao generički termin za institucije u Bosni i Hercegovini, koje su Ustavom i zakonom ovlašćene da donesu odluku o proglašenju, u konkretnom slučaju, vanrednog stanja. Pozivanje na odredbe čl. 81. st. 1. Ustava pri donošenju uredbi sa zakonskom snagom rezultat je isključivo činjenice da se ova vrsta pravnog akta pominje samo u navedenom članu, ali to svakako ne oduzima pravo Republike Srpske i njenih institucija iz člana 68. stav 3. Ustava da odgovarajućim mjerama uređuje pitanja iz svoje nadležnosti i u uslovima vanrednog stanja koje proglase institucije Republike Srpske. Pored toga, u odgovoru se ističe da su sve  uredbe sa zakonskom snagom, pa i predmetna, donijete na prijedlog Vlade Republike Srpske, a nakon pribavljenog mišljenja predsjednika Narodne skupštine Republike Srpske, koji je u vrijeme donošenja osporenih akata obavljao i funkciju predsjednika Odbora Narodne skupštine Republike Srpske za ustavna pitanja. U odgovoru je, takođe, navedeno da su prilikom izrade i utvrđivanja prijedloga uredbi sa zakonskom snagom u okviru Vlade Republike Srpske učestvovala sva nadležna tijela i službe, u skladu sa svojom ulogom i ovlašćenjima, uključujući i Republički sekretarijat za zakonodavstvo Republike Srpske - u kontekstu usklađenosti predmetnih akata sa pravnim sistemom i pravnim poretkom Republike Srpske, te Ministarstvo za evropske integracije i međunarodnu saradnju Republike Srpske - u kontekstu davanja mišljenja o usklađenosti predmetnih akata sa relevantnom legislativom Evropske unije i pravnim instrumentima Savjeta Evrope. Uz to, kako se navodi u odgovoru, predsjednik Republike Srpske je, nakon zaprimanja prijedloga uredbi sa zakonskom snagom, organizovao konsultativne sastanke na kojima su učestvovali predsjednik Narodne skupštine, predsjednik Vlade, resorno nadležni ministri i rukovodioci relevantnih organa uprave i upravnih organizacija, kao i predstavnici relevantnih tijela u okviru Narodne skupštine Republike Srpske, na kojima je dodatno, prije donošenja svake, pa i predmetne uredbe sa zakonskom snagom, razmatrana potreba hitnosti njenog donošenja, kao i rješenja koja su njom predviđena. Nadalje,  sve uredbe sa zakonskom snagom, pa i predmetna, su, prema navodima iz odgovora, dostavljene Narodnoj skupštini na potvrđivanje, a Narodna skupština ih je potvrdila na sjednici održanoj  21. maja 2020. godine.

            U pogledu osporavanja ustavnosti odredbe čl. 9. st. 2. Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske, u odgovoru se navodi da je njena rješenja neophodno posmatrati u kontekstu situacije koja je bez presedana i koja nijednom zakonodavcu na ovim prostorima nije bila ranije poznata, kao što su još manje poznati eventualno trajanje i sve posljedice epidemiološke situacije izazvane virusom korona, odnosno sve buduće mjere koje će biti neophodno donijeti kako bi se prevazišli negativni efekti postojeće situacije i ostvarili ciljevi predmetne uredbe, koji podrazumijevaju obnovu Republike Srpske usljed štete izazvane elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama, epidemijama i drugim vanrednim prilikama koje prouzrokuju štetu u Republici. Takođe se navodi da se osporenom uredbom, između ostalog, uređuje pojam obnove Republike Srpske, sanacija štete, pojam štete, te definiše pojam Jedinstvenog registra šteta u Republici Srpskoj i upravljanje tim fondom, kao i  da su osporenom uredbom sa zakonskom snagom propisani svi bitni elementi, koji su u ekstremno nepredvidivim okolnostima prouzrokovanim epidemiološkom situacijom u Republici Srpskoj mogli biti propisani, a samo ono što je iz navedenih razloga bilo nemoguće predvidjeti i na potpuno precizan način definisati, dato je ovlašćenje Vladi da propiše svojim aktima, na prijedlog Upravnog odbora Fonda solidarnosti. Predlaže se da Sud inicijativu ne prihvati.     

            Osporenu Uredbu sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 37/20) donijela je predsjednica Republike Srpske, na osnovu Amandmana CIX  i Amandmana XXXV tačka 2. na član 81. st. 1. i 2. Ustava Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02, 69/02, 31/03, 98/03, 115/05, 117/05 i 48/11) na prijedlog Vlade Republike Srpske, a nakon mišljenja predsjednika Narodne skupštine Republike Srpske.

            Osporenim članom 9. stav 2. je propisano da uslove, način, korisnike, postupak, oblik i obim korišćenja sredstava za sanaciju štete iz člana 3. stav 2. ove uredbe propisuje Vlada svojim aktima, na prijedlog Upravnog odbora Fonda solidarnosti.

            Sud konstatuje da je Narodna skupština Republike Srpske, na osnovu člana 70. stav 1. tačka 2. i člana 81. stav 2. Ustava Republike Srpske i člana 182. i 186. stav 1.  Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/11 i 34/17), donijela odluku kojom je potvrdila predmetnu uredbu sa zakonskom snagom („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 53/20).

            U postupku razmatranja predmetne inicijative, a vezano za razloge osporavanja predmetne uredbe sa zakonskom snagom u pogledu ispunjenosti Ustavom predviđenih uslova za njeno donošenje, Sud je utvrdio da rješenjem ovog suda broj: 29/20 od 23. juna 2021. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 61/21) nije prihvaćena inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti, pored ostalih uredbi sa zakonskom snagom, i Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 37/20), jer je Sud  ocijenio da su za donošenje osporenih uredbi sa zakonskom snagom, pa i predmetne, bili ispunjeni svi  uslovi iz člana 81. Ustava, koji je označen kao njihov pravni osnov.  

            Prilikom razmatranja predmetne inicijative u dijelu u kojem se osporava član 9. stav 2. predmetne uredbe sa zakonskom snagom, Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava te parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. al. 4. i 7), da Republika jamči minimum socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi, u skladu sa zakonom (član 61), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine,  kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 6. i 18. Amandmana XXXII kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, da Republiku predstavlja i njeno državno jedinstvo izražava predsjednik Republike, da izvršnu vlast vrši Vlada (član 69. st. 1. i  2, te Amandman XXXII, kojim je zamijenjen stav 3. ovog člana), da Vlada obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte, donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona (član 90. st. 3. i 4),  da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

            Takođe, Sud je imao u vidu da je Uredbom sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 37/20) uređen status, djelatnost, organizacija Fonda solidarnosti za obnovu Republike Srpske, izvori sredstava, upravljanje i raspolaganje namjenskim sredstvima, uspostavljanje Jedinstvenog registra šteta i način sanacija šteta (član 1); da je cilj ove uredbe obnova Republike Srpske usljed štete izazvane elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama, epidemijama i drugim vanrednim prilikama koje uzrokuju štetu u Republici (član 2); da obnova Republike podrazumijeva sanaciju štete izazvane elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama, epidemijama i drugim vanrednim prilikama koje uzrokuju štetu u Republici, a da se štetom u smislu ove uredbe smatraju direktna materijalna šteta na stambenim objektima, privrednim objektima, opremi, mehanizaciji, usjevima i zasadama, stočnom fondu, saobraćajnoj infrastrukturi, objektima vodosnabdijevanja i kanalizacije, objektima vodozaštite i hidromelioracionim objektima, kao i objektima javnih institucija, kao i direktna materijalna i druga šteta nastala kao posljedica ograničenja usljed proglašenja vanredne situacije i vanrednog stanja (član 3); da je Fond solidarnosti pravni sljedbenik Fonda solidarnosti za obnovu Republike Srpske, koji je osnovala Republika 2014. godine, a da prava i odgovornosti osnivača iz stava 1. ovog člana vrši Vlada Republike Srpske (član 4. st. 1. i 2); da je nadležnost Fonda solidarnosti upravljanje i raspolaganje namjenskim sredstvima za obnovu Republike, kao i uspostavljanje i vođenje Jedinstvenog registra šteta (član 6. st. 1). Članom 7. ove uredbe propisano je obezbjeđivanje sredstava za sanaciju štete iz čl. 3. st. 2. ove uredbe, a članom 9. da se sredstva iz člana 7. ove uredbe koriste za obnovu Republike, odnosno sanaciju štete iz člana 3. stav 2. ove uredbe, finansijske i druge pomoći pravnim licima, preduzetnicima i fizičkim licima radi prevazilaženja poteškoća izazvanih slučajevima iz člana 3. st. 1. ove uredbe, te da uslove, način, korisnike, postupak, oblik i obim korišćenja sredstava za sanaciju štete iz člana 3. stav 2. ove uredbe propisuje Vlada svojim aktima, na prijedlog Upravnog odbora Fonda solidarnosti (član 9).

            Ocjenjujući ustavnost osporenog člana 9. stav 2. predmetne uredbe sa zakonskom snagom, Sud je utvrdio da su, u konkretnom slučaju, odredbama Uredbe sa zakonskom snagom o Fondu solidarnosti za obnovu Republike Srpske uređena  sljedeća pitanja: obnova Republike usljed štete izazvane elementarnim nepogodama, prirodnim, tehničko-tehnološkim i ekološkim katastrofama, epidemijama i drugim vanrednim prilikama koje uzrokuju štetu u Republici, te pojam štete u smislu navedene uredbe (član 3), status, djelatnost, organizacija Fonda solidarnosti za obnovu Republike Srpske (član 4. i 5), izvori sredstava i upravljanje i raspolaganje namjenskim sredstvima Fonda, kao i uspostavljanje i vođenje Jedinstvenog registra šteta (čl. 6. 7, 8), namjena sredstava (član 9), nadzor nad prikupljanjem i raspodjelom sredstava iz ove uredbe (član 11). Iz navedenog proizlazi da osporena uredba sa zakonskom snagom ne sadrži odredbe kojima se uređuju uslovi, način, korisnici i postupak za korišćenje sredstava za sanaciju štete iz člana 3. stav. 2. predmetne uredbe sa zakonskom snagom. Po ocjeni Suda ovlašćenje dato Vladi u članu 9. st. 2. osporene uredbe sa zakonskom snagom da ove elemente uredi svojim aktom, na prijedlog Upravnog odbora Fonda solidarnosti, po svojoj suštini izlazi izvan okvira ustavne nadležnosti izvršne vlasti (Vlade), da svojim opštim aktom, radi izvršavanja zakona, bliže uredi pitanja koja su sadržana u zakonu i predstavlja, po ocjeni Suda, ovlašćenje za samostalno uređivanje navedenih pitanja. S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da je donosilac predmetne uredbe sa zakonskom snagom, normirajući kao u osporenoj odredbi člana 9. st. 2, povrijedio ustavni princip podjele vlasti iz člana 69. Ustava Republike Srpske, jer je ovlašćenje Republike iz člana 61. Ustava, kao i ovlašćenja iz tački 6. i 18. Amandmana XXXII kojim je zamijenjen član 68. Ustava prenio na Vladu Republike Srpske, koja za to nije nadležna.    

            Imajući u vidu izloženo, Sud je ocijenio da je osporenim normiranjem povrijeđeno načelo vladavine prava, parlamentarne demokratije i podjele vlasti iz člana 5. al. 4. i 7. Ustava Republike Srpske, kao i načelo ustavnosti iz člana 108. Ustava Republike Srpske, na što osnovano ukazuje inicijativa. 

            S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.