Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. oktobra 2018. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

Utvrđuje se da tačka I Odluke o visini troškova upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske, broj: IO AK RS-04-01/2017 od 27. maja 2017. godine, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske” broj 80/15).

O b r a z l o ž e nj e

Jovana Bogdanović iz Majevca dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o visini troškova upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske, broj IO AK RS-04-01/2017 od 27. 5. 2017. godine, koju je donio Izvršni odbor Advokatske komore Republike Srpske. Davateljica inicijative, u suštini, smatra da je propisivanje iz tačke I Odluke u suprotnosti sa odredbama člana 39. stav 1. i 3. Ustava Republike Srpske i člana 19. i 22. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/16), pozivajući se i na član 5. Ustava. U inicijativi se navodi da pojam „troškovi“  podrazumijeva stvarne troškove postupka upisa u Imenik, a da  ovaj pojam  nije identičan pojmu upisnine, te se navodi da upisnina nije izričito propisana. Takođe se navodi da je visina troškova upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske paušalno i arbitrarno propisana i neprimjereno visoka, čime se daje prilika samo užem krugu lica da budu upisana u Imenik, što predstavlja posrednu diskriminaciju lica u istoj pravnoj situaciji po osnovu imovnog stanja. Navodi se da neprimjerena visina troškova upisa  u Imenik advokata vodi onemogućavanju onih koji žele da se bave advokaturom, i ispunjavaju sve uslove za upis u Imenik advokata, aliim radna mjesta advokata čini nedostupnim, jer je visina ovih troškova ograničavajući uslov sa stanovišta dostupnosti svakog radnog mjesta pod jednakim uslovima. Ističe se da osporena Odluka zbog naprijed navedenog kao i  zbog prekoračenja javnih ovlašćenja Advokatske komore Republike Srpske,  nije saglasna načelu vladavine prava u smislu pravne sigurnosti. Predlaže se da Sud donese odluku kojom će utvrditi neustavnost i nezakonitost osporene odluke.

Advokatska komora Republike Srpske u odgovoru na inicijativu navodi da je inicijativa neosnovana, jer osporena odluka nema karakter opšteg, nego pojedinačnog akta, pa se  u odgovoru predlaže da  na osnovu nenadležnosti Ustavni sud odbaci inicijativu. Zatim se navodi da nije osnovano isticanje u inicijativi da Advokatska komora nema javno ovlašćenje da utvrdi troškove upisa advokata u Imenik advokata Republike Srpske. Ističe se da Zakon o advokaturi nije propisao ograničenja iznosa ovih troškova. Advokatska komora također smatra da Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje opravdanost i cjelishodnost ovakvog propisavanja, pa se na osnovu  navedenog predlaže da Ustavni sud ne prihvati inicijativu.

Osporenu odluku donio je Izvršni odbor Advokatske komore Republike Srpske, pozivajući se na odredbu člana 85. stav 1. tačka 15. Zakona o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 80/15 i  odredbu člana 27. stav 2. tačka 15. Statuta Advokatske komore Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/16). Ovom odlukom je propisano: da se utvrđuje visina troškova upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske u iznosu od 7000,00 KM (tačka I), da stupanjem na snagu ove odluke prestaje da važi Odluka o utvrđivanju iznosa uplate na ime upisnine u Imenik Advokatske komore Republike srpske broj: 01-IO-05-05/2004 od 15. 5. 2004. godine (tačka II), te da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja na oglasnoj tabli Advokatske komore Republike Srpske (tačka III).

Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7); da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i da uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10); da svako ima pravo na rad i slobodu rada i da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i  da mu je pod jednakim uslovima dostupno radno mjesto i funkcija (član 39. st. 1. i 3); da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, njihovih udruženja i  komora (član 68. Ustava koji je zamijenjen Amandmanom XXXII tač. 6); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108); da je advokatura samostalna i nezavisna djelatnost i služba koja pruža pravnu pomoć, a da se organizacija i rad advokature uređuje zakonom (član 131).

Sud je imao u vidu odredbe Zakona o advokaturi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ 80/15) (u daljem tekstu: Zakon), i to: član 1. prema kojem se ovim zakonom uređuju: advokatska služba, uslovi za bavljenje advokaturom, oblici rada advokata, prava, obaveze i odgovornost advokata, advokatskih stručnih saradnika za pravne poslove i advokatskih pripravnika i organizacija i rad Advokatske komore Republike Srpske; član 2. stav 2. tačka 4. Zakona kojim je propisano da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, između ostalog, i donošenjem opštih akata Advokatske komore; odredbu člana 4. stav 1. tačka 1. Zakona kojom je utvrđeno da je advokat lice koje je upisano u imenik advokata Advokatske komore, koje je položilo advokatsku zakletvu i bavi se advokaturom; član 5. stav 1. Zakona prema kojem se pravo na bavljenje advokaturom stiče upisom u imenik advokata i polaganjem advokatske zakletve; član 6. stav 1. tač. 1‒12 kojim su propisani uslovi za upis u imenik advokata; član 9. stav 1. istog zakona prema kojem je Advokatska komora dužna  da u roku od 30 dana od donošenja odluke o upisu u imenik advokata omogući kandidatu polaganje advokatske zakletve, pod uslovom da je uplatio troškove upisa; član 23. stav 3. Zakona  prema kojem advokat nema pravo da zasniva radni odnos osim u advokatskom ortačkom društvu; član 46. Zakona prema kome se advokat bavi advokatskom djelatnošću koja se  tretira kao oblik rada, a ne kao radni odnos; odredbu člana 83. stav 1. Zakona koji propisuje da je Advokatska komora samostalna i nezavisna profesionalna organizacija advokata, osnovana u skladu sa zakonom i Statutom Advokatske komore, koja je nadležna za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa, u skladu sa ovim zakonom i Statutom Advokatske komore; član 85. stav 1. tačka 15. Zakona prema kojoj Advokatska komora, između ostalog, ima ovlašćenje da određuje visinu troškova upisa i promjene upisa u imenik Advokatske komore; član 87. stav 1. tačka 2. Zakona kojim je propisano da je organ Advokatske komore Izvršni odbor Advokatske komore; da je prema članu 90. ovog zakona Izvršni odbor organ Advokatske komore čija se nadležnost i sastav uređuje Statutom Advokatske komore; član 93. tačka 5. Zakona o advokaturi prema kojem su opšti akti Komore utvrđeni Statutom Advokatske komore; član 94. stav 1. Zakona koji propisuje da Statut i drugi opšti akti Advokatske komore moraju biti u saglasnosti sa ovim zakonom; odredbe člana 96. st. 1, 2. i 3. Zakona  prema kojima se  Advokatska komora finansira iz vlastitih sredstava, a izvori finansiranja Advokatske komore su: prihodi od upisa, članarine i druga sredstva koja se ostvaruju u skladu sa zakonom, s tim što visinu članarine, troškove upisa i druge finansijske obaveze utvrđuje organ Advokatske komore određen Statutom Advokatske komore.

Imajući u vidu formu i sadržaj osporene odluke, Sud je ocijenio da ona ima karakter opšteg akta. Ovim opštim pravnim aktom se obezbjeđuje primjena njegovih odredbi na sva lica koja podnesu zahtjev za upis u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske i koja na osnovu ove odluke treba da imaju mogućnost da znaju unaprijed  iznos novca koji treba da plate kao jedan od uslova upisa. Advokatska komora je ovlašćena za donošenje opštih akata prema članu 2. stav 2. tačka 4. Zakona o advokaturi kojim je propisano da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, između ostalog, i donošenjem opštih akata Advokatske komore, a prema članu 93. tačka 5. Zakona o advokaturi opšti akti Advokatske komore, između ostalih su i drugi opšti akti utvrđeni Statutom Advokatske komore.

Sud je na osnovu navedenih odredbi Zakona o advokaturi utvrdio da je Advokatska komora nadležna za vršenje određenih javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa (član 83. Zakona), a takvo ovlašćenje, između ostalog, podrazumijeva da je Komora ovlašćena da, na opšti i jasan način, dakle uz jemstvo jednakog tretmana obveznika u jednakim situacijama, propiše troškove upisa u Imenik advokata. Prema članu 85. stav 1. tačka 15. Zakona o advokaturi, Advokatska komora, između ostalog, ima ovlašćenje da određuje visinu troškova upisa i promjene upisa u Imenik Advokatske komore. S obzirom na to da upis u Imenik advokata predstavlja vršenje Zakonom utvrđenog ovlašćenja Advokatske komore, Sud je cijenio da se troškovi upisa mogu odnositi samo na stvarne troškove ovog postupka. U skladu sa ustavnopravnim položajem advokature, koja je prema članu 131. Ustava samostalna i nezavisna djelatnost i služba koja pruža pravnu pomoć, zakonodavac je prepustio Advokatskoj komori da svojim aktima bliže razradi zakonom propisane uslove pristupa advokatskoj profesiji, koji moraju biti u skladu sa Zakonom.

Pojam „troškovi“ mora da podrazumijeva stvarne troškove postupka upisa u Imenik, zasnovane na objektivnim pokazateljima. Stvarni troškovi upisa u Imenik advokata su novčani izraz stvarnih utrošaka pojedinih elemenata postupka, uključujući trošenje sredstava za rad, promatrani u proteklom vremenu, te ne mogu predstavljati prihod Advokatske komore u paušalnom iznosu. Potpuno odsustvo objektivizirane metodologije u određivanju troškova upisa u Imenik advokata, a u kontekstu svrhe i pravne prirode ove obaveze, dovodi adresate osporene odluke u stanje pravne nesigurnosti, suprotno garanciji vladavine prava  iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava Republike Srpske.

Imajući u vidu da se pravo na bavljenje advokaturom stiče upisom u Imenik advokata i polaganjem zakletve (član 5. Zakona), a da Komora odlučuje o zahtjevu za upis u Imenik isključivo na osnovu ispunjenosti uslova iz člana 6. stav 1. Zakona, kao i da je dužna da omogući kandidatu koji ispunjava predmetne uslove da polaže advokatsku zakletvu, pod uslovom da je uplatio troškove upisa (član 9. stav 1), Sud je utvrdio da je Izvršni odbor Advokatske komore u tački I Odluke normirao suprotno odredbi člana 9. stav 1. Zakona o advokaturi, čime je postupio suprotno načelu zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, te da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

          Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

         Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.