Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 14. jula 2021. godine, d o n i o  je

R J E Š E Nj E

         Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 115. stav 3. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/20).

O b r a z l o ž e nj e

            Stefan Mačkić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 115. stav 3. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/20). U inicijativi se navodi da osporena odredba ovog poslovnika nije u saglasnosti sa članom 5. al. 1, 4, 6. i 7, članovima 10, 16, 25, 33, 45. stav 2, 48. st. 1. i 2, 76, 78, 111. i članom 115. stav 1. tač. 1. i 2. Ustava Republike Srpske, ali se ne iznosi obrazloženje u čemu se ogleda povreda svih navedenih ustavnih normi. Davalac inicijative, naime, smatra da predmetna odredba Poslovnika omogućava da predsjednik Narodne skupštine Republike Srpske i Kolegij Narodne skupštine Republike Srpske proizvoljno, bez ustavnih ovlašćenja, određuju dnevni red sjednica i tako ograničavaju ustavna prava narodnih poslanika da predlažu pojedine tačke dnevnog reda i raspravljaju o njima. Time se, kako se dalje navodi, stvara mogućnost zloupotrebe, koja se ogleda u sprečavanju uvrštavanja određenih prijedloga na dnevni red zbog navodne nesaglasnosti njihove pripreme sa Ustavom, zakonom i Poslovnikom. Osporena norma je, po mišljenju davaoca inicijative, nejasna i neprecizna, jer nije propisano šta podrazumijeva saglasnost pripreme prijedloga akata sa Ustavom, zakonom i ovim poslovnikom, odnosno koji su to kriterijumi, niti je jasno koji subjekti utvrđuju tu saglasnost. Time se, kako se dalje navodi, zalazi u nadležnost Ustavnog suda Republike Srpske, koji je, prema članu 115. Ustava, jedini organ ovlašćen da ocjenjuje ustavnost i zakonitost opštih akata. Davalac inicijative smatra da su ovakvim propisivanjem narušena ustavna načela vladavine prava, višestranačkog sistema, parlamentarne demokratije i podjele vlasti. Pored toga, u inicijativi se iznosi stav da osporena norma ovog poslovnika dovodi do povrede člana 10. Ustava, jer uzrokuje neravnopravnost i nejednakost pred zakonom poslanika političke manjine u Republici Srpskoj, koji u praksi ne mogu ostvariti ustavno pravo da predlažu određene akte, zagovaraju pojedine stavove u skupštinskoj raspravi i glasaju o tome. Time su, kako se ističe, istovremeno narušena i prava ovih narodnih poslanika na slobodu opredjeljenja i uvjerenja i javnog izražavanja mišljenja, te su onemogućeni u obavljanju javnih poslova i savjesnom i odgovornom vršenju povjerene javne funkcije.

         U odgovoru na inicijativu koju je dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da je inicijativa u cijelosti neosnovana, te da sadrži pogrešno i proizvoljno tumačenje relevantnih ustavnih odredbi na koje se poziva davalac inicijative, kao i položaja i nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske. Donosilac osporenog poslovnika smatra da su u svim fazama usvajanja prijedloga dnevnog reda zagarantovana Ustavom utvrđena prava svih narodnih poslanika, kako je to definisano članovima 34, 35, 103, 104, 126. i 127. ovog poslovnika. Takođe, ističe da je odredba člana 76. Ustava, koja se odnosi na predlaganje akata i njihovo uvrštavanje na dnevni red  u Narodnoj skupštini, direktno primijenjena u članu 185. Poslovnika, što ukazuje na to da davalac inicijative selektivno i proizvoljno tumači odredbe Poslovnika i Ustava. Kako se u odgovoru dalje navodi, osporena odredba Poslovnika obezbjeđuje prethodnu zaštitu ustavnosti u pravnom poretku, a ne ocjenu ustavnosti iz isključive nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske, kako to pogrešno tumači davalac inicijative. Ovom normom je, po mišljenju Narodne skupštine, neposredno zagarantovana zaštita odredbi Ustava na koje se poziva davalac inicijative. Nadalje, u odgovoru se navodi da predmetnom odredbom nije onemogućeno pravo narodnim poslanicima da predlažu zakone i druge akte, jer je članovima 126, 127, 128, 129. i 130. Poslovnika uređeno pitanje usvajanja usaglašenog dnevnog reda, o kojem glasaju svi narodni poslanici, te je utvrđeno pravo predlaganja i podnošenja prigovora svakog narodnog poslanika. Konačno, u vezi sa navodima inicijative o privilegovanom položaju političke većine u Narodnoj skupštini ukazuje se na odredbu člana 75. Ustava, prema kojoj Narodna skupština odlučuje većinom glasova narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina, te se ističe da je većinski princip odlučivanja, kao jedan od osnovnih demokratskih principa, koherentan sa načelom podjele vlasti iz člana 69. Ustava. Ovi navodi inicijative, kako se ističe, mogu samo biti predmet stručne rasprave u vezi sa određenjem političkih principa i političkog uređenja u Republici, a nisu relevantni u postupku ocjene ustavnosti opšteg akta.

            Poslovnik Narodne skupštine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/20) donijela je Narodna skupština Republike Srpske na osnovu člana 78. Ustava Republike Srpske. Osporenim članom 115. stav 3. ovog akta propisano je da se u prijedlog dnevnog reda sjednice Narodne skupštine mogu uvrstiti samo oni prijedlozi akata koji su pripremljeni u skladu sa Ustavom, zakonom i ovim poslovnikom.  

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporene norme Poslovnika Narodne skupštine Republike Srpske Sud je imao u vidu relevantne odredbe Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno: da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2), da Narodna skupština uređuje svoj rad i organizaciju i način ostvarivanja prava i dužnosti poslanika (član 78), da Narodna skupština odlučuje većinom glasova svih narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina (Amandman XXXVII kojim je zamijenjen član 75. Ustava), da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju predsjednik Republike, Vlada, svaki narodni poslanik ili najmanje 3000 birača (Amandman XXXVIII kojim je zamijenjen član 76. Ustava).

            Saglasno navedenim ustavnim odredbama, Narodna skupština Republike Srpske je, po ocjeni Suda, bila ovlašćena da donese osporeni poslovnik, kojim su uređeni unutrašnja organizacija i način rada Narodne skupštine, prava i dužnosti narodnih poslanika i svih drugih učesnika, odnosi saradnje sa najvišim organima Republike Srpske i Bosne i Hercegovine, kao i druga pitanja od značaja za rad i ostvarivanje nadležnosti Narodne skupštine. Tako je ovim poslovnikom, pored ostalog, propisano: da predsjednik Narodne skupštine predlaže dnevni red sjednice Narodne skupštine (član 23. stav 1. alineja 4), da je Kolegijum Narodne skupštine posebno tijelo Narodne skupštine koje saziva predsjednik Narodne skupštine, a ima koordinirajuću, konsultativnu i operativnu funkciju u radu Narodne skupštine, te da su članovi ovog kolegijuma predsjednik i potpredsjednici Narodne skupštine i predsjednici klubova poslanika (član 34. st. 1. i 2), da Kolegijum Narodne skupštine utvrđuje usaglašen prijedlog dnevnog reda, datum i vrijeme zasjedanja Narodne skupštine (član 35. stav 1. al. 1), da narodni poslanik ima pravo i dužnost da, u okviru nadležnosti Narodne skupštine, pokreće inicijativu, daje prijedloge i postavlja poslanička pitanja (član 106. stav 1), da prijedlog dnevnog reda sjednice Narodne skupštine priprema predsjednik Narodne skupštine, te da se o pripremljenom prijedlogu dnevnog reda izjašnjava i utvrđuje ga Kolegijum Narodne skupštine (član 115. st. 1. i 2), da dnevni red sjednice utvrđuje Narodna skupština na osnovu usaglašenog prijedloga dnevnog reda, koji je predložio Kolegijum Narodne skupštine (član 126. stav 1), da narodni poslanici ili drugi ovlašćeni predlagači zakona i odluka mogu podnijeti prigovor u pisanom obliku na predloženi dnevni red najkasnije 24 časa prije zakazivanja sjednice Narodne skupštine, te da o prigovoru odlučuje Kolegijum Narodne skupštine pri utvrđivanju usaglašenog dnevnog reda (član 126. stav 2), da ukoliko niko od narodnih poslanika ili drugih ovlašćenih predlagača zakona ne podnese prigovor u skladu sa stavom 2. člana 126. ovog poslovnika, predloženi dnevni red se smatra usaglašenim (član 126. stav 3), te da Narodna skupština utvrđuje dnevni red sjednice na osnovu usaglašenog prijedloga dnevnog reda glasanjem bez pretresa (član 127. stav 1). Uređujući pitanje pripreme i sazivanja sjednice Narodne skupštine, osporenom odredbom člana 115. stav 3. Poslovnika je propisano pod kojim uslovom prijedlog akta može biti uvršten na dnevni red ove sjednice.

            Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da propisivanjem iz osporene norme ovog poslovnika nije došlo do povrede ustavnih odredaba na koje se ukazuje u inicijativi. Naime, u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 78. Ustava, Narodna skupština je Poslovnikom uredila, između ostalog, pitanja koja se odnose na pripremu i sazivanje sjednica, te u vezi s tim i subjekte i postupak za utvrđivanje dnevnog reda. Na osnovu istog ustavnog ovlašćenja Narodna skupština je propisala da se na dnevni red mogu uvrstiti samo prijedlozi akata koji su pripremljeni u skladu sa Ustavom, zakonom i Poslovnikom. Postavljanjem ovakvog uslova se, po ocjeni Suda, ne zadire u pravo narodnih poslanika da predlažu pojedine tačke dnevnog reda i raspravljaju o njima, kako to pogrešno tumači davalac inicijative. U vezi sa navedenim, Sud smatra da prije svega treba ukazati na odredbu čl. 34. stav 2. Poslovnika, prema kojoj su članovi Kolegijuma Narodne skupštine predsjednik i potpredsjednici Narodne skupštine i predsjednici klubova poslanika, te da, prema članu 126. stav 1. ovog akta, dnevni red sjednice utvrđuje Narodna skupština na osnovu usaglašenog prijedloga dnevnog reda koji je predložio Kolegijum Narodne skupštine. Pored toga, članom 106. stav 1. i članom 185. Poslovnika je propisano da narodni poslanik ima pravo i dužnost da, u okviru nadležnosti Narodne skupštine, pokreće inicijativu i daje prijedloge, odnosno da ima pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata. Dakle, kako iz navedenog proizlazi, u postupku utvrđivanja dnevnog reda sjednica su obuhvaćeni svi relevantni subjekti koji predstavljaju narodne poslanike koji učestvuju u odlučivanju u ovom zakonodavnom tijelu, tako da narodni poslanici nisu onemogućeni da upute inicijativu za stavljanje na dnevni red pojedinih tačaka dnevnog reda, te kasnije raspravljaju o njima. Istovremeno, osporeni poslovnik, po ocjeni ovog suda, svim narodnim poslanicima obezbjeđuje Ustavom utvrđeno pravo da predlažu zakone, druge propise i opšte akte. 

            Nadalje, Sud je ocijenio neosnovanim navode davaoca inicijative da se osporenim propisivanjem zadire u nadležnost Ustavnog suda Republike Srpske utvrđenu članom 115. Ustava. Naime, prethodna provjera saglasnosti pripreme akata koji se predlažu za sjednicu sa Ustavom, zakonom i predmetnim poslovnikom, koju vrše stručni organi Narodne skupštine se, po ocjeni Suda, ne može dovesti u vezu sa ocjenjivanjem ustavnosti i zakonitosti opštih akata usvojenih od strane Narodne skupštine.

            Pored toga, Sud je ocijenio neutemeljenim i navode inicijative o povredi člana 10. Ustava, u smislu neravnopravnosti i nejednakosti političke manjine u Narodnoj skupštini, koja se ogleda u njihovoj nemogućnosti da predlažu određene propise i akte i zagovaraju svoje stavove. Osporena norma, naime, uređuje pitanje koje se odnosi na kvalitet akata koji se predlažu na dnevni red sjednica, što, bez dileme, ne utiče na pravo svakog narodnog poslanika, bez obzira na političku pripadnost, da shodno članu 185. ovog poslovnika i Amandmanu XXXVIII kojim je zamijenjen član 76. Ustava, realizuje svoje pravo da predlaže zakone, druge propise i opšte akte.

            S obzirom na to da ovaj sud, prema članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje primjenu opštih akata, Sud nije razmatrao navode inicijative o mogućnosti zloupotrebe prilikom primjene u praksi osporene odredbe predmetnog poslovnika. 

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.