Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 3, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. априла 2021. године,

д о н и о  ј е

О Д Л У К У

Утврђује се да Закључак о ограничењу и забрани кретања на територији Републике Српске број: 16-3/20 од 6. априла 2020. године који је донио Републички штаб за ванредне ситуације, у вријеме важења, није био у сагласности с Уставом Републике Српске, Законом о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12 и 46/17) и Законом о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17).

О б р а з л о ж е њ  е

Дејан Савановић из Бањалуке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање, у суштини, уставности и законитости тачке 1. (у иницијативи погрешно означено као члан 1. ст. 1), 2) и 3) Закључка о ограничењу и забрани кретања на територији Републике Српске број: 16-3/20 од 6. априла 2020. који је донио Републички штаб за ванредне ситуације, сматрајући да су наведене одредбе у супротности са чл. 21, 14, 18. и 19. Устава Републике Српске (у даљем тексту: Устав). Давалац иницијативе објашњава да оспорени закључак не садржи образложење критеријума на основу којег је закључено да корона вирус представља непосредну опасност, због чега се не може знати зашто је полицијски час неопходан, као и да начин на који се спроводи полицијски час представља мучење, свирепо, нехумано и понижавајуће поступање и кажњавање те мјеру кућног затвора без суђења и права на одбрану.

У иницијативи се истиче да члан 43. Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ број 90/17) није могао послужити као правни основ за доношење оспореног закључка јер није постојало утемељење за установљавање неопходности полицијског часа. Такође, наводи се да је закључак недоречен, што оставља могућност за произвољна тумачења у пракси, као и да исти није здравствени пропис јер не прави разлику између болесних и здравих адресата, а његова примјена повјерена је полицији. Давалац иницијативе сматра да би оглашавање оспореног закључка неуставним мотивисало Републички штаб за ванредне ситуације да донесе ваљане мјере за спречавање епидемије.

       У одговору који је Суду доставио доносилац оспореног закључка се истиче да је оспорени закључак престао да важи у току поступка пред Судом те да су, у смислу члана 57. став 1. тачка а), испуњене претпоставке за обуставу поступка. Доносилац оспореног закључка наводи да је Влада Републике Српске, на приједлог Републичког штаба за ванредне ситуације, Одлуком објављеном у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 25/20, за територију Републике Српске прогласила ванредну ситуацију због епидемиолошке ситуације изазване корона вирусом, те да је, из истих разлога, Народна скупштина Републике Српске, Одлуком објављеном у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 31/20 прогласила ванредно стање за територију Републике Српске. У одговору се парафразира прописивање из Закона о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12 и 46/17), уз нагласак на одредбе члана 6. став 1. тачка б) и члана 45. став 1. тачка з) тог закона, те истиче да су грађани Републике Српске на одговарајући начин били упознати с уведеним ванредним мјерама. Наводи се да је прописивањем према којем се оспорени закључак примјењује од дана његовог доношења до 13. априла 2020. године, ограничено важење забране кретања, а како би се преиспитала неопходност предметне забране. Позивајући се на одредбе члана 21. став 2. Устава, члан 2. став 3. и 4. Протокола 4. уз Европску конвенцију о заштити основних људских права и слобода, те члан 43. Закона о заштити становништва од заразних болести, доносилац оспореног акта истиче да су неосновани наводи даваоца иницијативе према којем је предметно ограничење кретања у супротности са чл. 21, 14, 18 и 19. Устава.

       Оспорени Закључак о ограничењу и забрани кретања на територији Републике Српске број: 16-3/20 од 6. априла 2020. године донио је Републички штаб за ванредне ситуације на основу члана 45. тач. б), г) и з)  Закона о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12 и 46/17), члана 43. Закона о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ број 90/17), Одлуке о проглашењу ванредне ситуације у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 25/20), а у вези  са Закључком о обавезном спровођењу мјера за реаговање на појаву болести изазване новим вирусом корона (СOVID – 19) у Републици Српској број 11-2/20 од 30.3.2020. године.

Оспореном тачком 1. Закључка је прописано да се, у циљу спречавања ширења болести изазване новим вирусом корона (СOVID – 19), у Републици Српској, наређује забрана кретања: лицима са навршених 65 и више година живота од 00.00 до 24.00 часа (подтачка 1), свим лицима без обзира на године живота, у времену од 20.00 до 05.00 часова (подтачка 2) и свим лицима изван њиховог мјеста пребивалишта/боравишта, од суботе у 12:00 часова до недјеље у 18:00 часова (подтачка 3).

Тачком 7. Закључка је прописано да закључак ступа на снагу даном доношења и да се примјењује до 13. априла 2020. године.

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног закључка Суд је имао у виду да је Уставом утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права те на парламентарној демократији и подјели власти (члан 5. став 1. алинеје 4. и 7), да се законом могу увести ограничења кретања само ако је то неопходно ради вођења кривичног поступка или ради заштите безбједности и здравља људи (члан 21. став 2), да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, те да уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина (члан 69. ст. 1. и 2). У складу са чланом 108. Устава закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности с Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

Суд је имао у виду да је Законом о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 121/12 и 46/17) прописано: да је систем заштите и спасавања дио система безбједности и интегрисани облик управљања и организовања субјеката и снага система заштите и спасавања на спровођењу превентивних и оперативних мјера и извршавању задатака заштите и спасавања људи и материјалних добара од елементарне непогоде и друге несреће, укључујући и мјере опоравка од њихових посљедица (члан 2), да су снаге за заштиту и спасавање, између осталог, Републички штаб за ванредне ситуације и специјализоване јединице заштите и спасавања које формира Влада Републике Српске (члан 4. тачка а), да систем зашти­те и спа­са­ва­ња у сми­слу овог зако­на под­ра­зу­ми­је­ва: пла­ни­ра­ње, при­пре­ма­ње и спро­во­ђе­ње мје­ра и актив­но­сти на зашти­ти и спа­са­ва­њу, зашти­ту као скуп пре­вен­тив­них мје­ра усмје­ре­них на јача­ње отпор­но­сти дру­штва, откла­ња­ње могу­ћих узро­ка угро­жа­ва­ња, сма­ње­ње ути­ца­ја и спре­ча­ва­ње еле­мен­тар­не непо­го­де и дру­ге несре­ће и у слу­ча­ју да до њих дође, ума­ње­ње њихо­вих посље­ди­ца, коор­ди­на­ци­ју при успо­ста­вља­њу, изра­ди и реа­ли­за­ци­ји Програма за сма­ње­ње ризи­ка од еле­мен­тар­не непо­го­де и дру­ге несре­ће у Репу­бли­ци, спа­са­ва­ње и пру­жа­ње помо­ћи кроз орга­ни­зо­ва­ње цивил­не зашти­те, као пре­вен­тив­не и опе­ра­тив­не актив­но­сти које се пред­у­зи­ма­ју у циљу спа­са­ва­ња људи, мате­ри­јал­них и кул­тур­них доба­ра и живот­не сре­ди­не, пред­у­зи­ма­ње мје­ра и актив­но­сти на убла­жа­ва­њу и откла­ња­њу непо­сред­них посље­ди­ца усљед еле­мен­тар­не непо­го­де и дру­ге несре­ће и ства­ра­ње нео­п­ход­них усло­ва за живот људи на угро­же­ном под­руч­ју, орга­ни­зо­ва­ње, опре­ма­ње и оспо­со­бља­ва­ње сна­га зашти­те и спа­са­ва­ња, репу­блич­ких орга­на упра­ве и дру­гих орга­на, при­вред­них дру­шта­ва, дру­гих прав­них лица и пред­у­зет­ни­ка за зашти­ту и спа­са­ва­ње, орга­ни­зо­ва­ње и оспо­со­бља­ва­ње гра­ђа­на за све видо­ве зашти­те, упра­вља­ње, коор­ди­на­ци­ју и руко­во­ђе­ње субјек­ти­ма и сна­га­ма систе­ма зашти­те и спа­са­ва­ња у ван­ред­ним ситу­а­ци­ја­ма, пру­жа­ње, тра­же­ње помо­ћи и сарад­њу са дру­гим земља­ма и међу­на­род­ним орга­ни­за­ци­ја­ма и дру­ге посло­ве и задат­ке зашти­те и спа­са­ва­ња (члан 6), да су сна­ге за зашти­ту и спа­са­ва­ње: Репу­блич­ки штаб за ван­ред­не ситу­а­ци­је и спе­ци­ја­ли­зо­ва­не једи­ни­це зашти­те и спа­са­ва­ња које фор­ми­ра Вла­да Репу­бли­ке Срп­ске (члан 8. тачка а), да су пре­вен­тив­не актив­но­сти зашти­те и спа­са­ва­ња: изра­да про­цје­не угро­же­но­сти од могу­ћих ризи­ка од опа­сно­сти, изра­да пла­но­ва зашти­те и спа­са­ва­ња, уре­ђе­ње про­сто­ра и обје­ка­та у функ­ци­ји зашти­те и спа­са­ва­ња, успо­ста­вља­ње систе­ма зашти­те и спа­са­ва­ња и анга­жо­ва­ње лица и обез­бје­ђи­ва­ње мате­ри­јал­них и дру­гих сред­ста­ва за извр­ше­ње пла­ни­ра­них зада­та­ка (члан 13), да су опе­ра­тив­не актив­но­сти за зашти­ту и спа­са­ва­ње актив­но­сти које се пред­у­зи­ма­ју: у слу­ча­ју непо­сред­не при­јет­ње и ризи­ка од опа­сно­сти, за ври­је­ме ризи­ка од опа­сно­сти и за откла­ња­ње посље­ди­ца у току опа­сно­сти и послије пре­стан­ка опа­сно­сти (члан 14), да Влада у области заштите и спасавања обезбјеђује изградњу и развој система заштите и спасавања Републике и планско повезивање дијелова система и задатака у јединствену цјелину те, између осталог, оснива Републички штаб за ванредне ситуације (члан 18. тачка л), да се за координацију и руковођење приликом заштите и спасавања у ванредним ситуацијама у складу с овим законом и другим прописима, као оперативно-стручно тијело за територију Републике формира Републички штаб за ванредне ситуације (члан 40. тачка а), да Одлу­ку о про­гла­ше­њу ван­ред­не ситу­а­ци­је за тери­то­ри­ју Репу­бли­ке или дио тери­то­ри­је Репу­бли­ке доно­си Вла­да на при­је­длог Репу­блич­ког шта­ба за ван­ред­не ситу­а­ци­је (члан 41. став 2), да Штаб за ван­ред­не ситу­а­ци­је руко­во­ди и коор­ди­ни­ра рад субје­ка­та и сна­га систе­ма зашти­те и спа­са­ва­ња на спро­во­ђе­њу утвр­ђе­них зада­та­ка, руко­во­ди и коо­р­ди­ни­ра спро­во­ђе­ње мје­ра и зада­та­ка зашти­те и спа­са­ва­ња, раз­ма­тра и даје мишље­ње на при­је­длог Про­цје­не угро­же­но­сти и при­је­длог Пла­на зашти­те и спа­са­ва­ња од еле­мен­тар­не непо­го­де и дру­ге несре­ће, пра­ти ста­ње и орга­ни­за­ци­ју зашти­те и спа­са­ва­ња и пред­ла­же мје­ре за њихо­во побољ­ша­ње, наре­ђу­је упо­тре­бу сна­га за зашти­ту и спа­са­ва­ње, сред­ста­ва помо­ћи и дру­гих сред­ста­ва која се кори­сте у ван­ред­ним ситу­а­ци­ја­ма, ради на редов­ном инфор­ми­са­њу и оба­вје­шта­ва­њу ста­нов­ни­штва о ризи­ци­ма, опа­сно­сти­ма и пред­у­зе­тим мје­ра­ма, пра­ти орга­ни­за­ци­ју, опре­ма­ња и обу­ча­ва­ња једи­ни­ца и тимо­ва за зашти­ту и спа­са­ва­ње, овла­шће­них, оспо­со­бље­них прав­них лица, сара­ђу­је са над­ле­жним орга­ни­ма зашти­те и спа­са­ва­ња сусјед­них држа­ва у ван­ред­ним ситу­а­ци­ја­ма и доно­си при­је­дло­ге, закључ­ке и пре­по­ру­ке (члан 45), да Репу­блич­ки штаб за ван­ред­не ситу­а­ци­је, поред посло­ва из чла­на 45. овог зако­на, оба­вља и сље­де­ће посло­ве: наре­ђу­је шта­бо­ви­ма за ван­ред­не ситу­а­ци­је пред­у­зи­ма­ње мје­ра и актив­но­сти за зашти­ту и спа­са­ва­ње, раз­ма­тра и даје мишље­ње на Про­грам за сма­ње­ње ризи­ка од еле­мен­тар­не непо­го­де и дру­ге несре­ће у Репу­бли­ци, наре­ђу­је анга­жо­ва­ње и упо­тре­бу сна­га и сред­ста­ва зашти­те и спа­са­ва­ња са под­руч­ја неу­гро­же­них општи­на или гра­до­ва на под­руч­је угро­же­них општи­на или гра­до­ва, пред­ла­же Вла­ди доно­ше­ње одлу­ке о тра­же­њу, при­хва­та­њу, одно­сно пру­жа­њу помо­ћи сусјед­ним и дру­гим држа­ва­ма и анга­жу­је оспо­со­бље­на прав­на лица и дру­ге орга­ни­за­ци­је од зна­ча­ја за Репу­бли­ку (члан 47).

Суд је узео у обзир да је Законом о заштити становништва од заразних болести („Службени гласник Републике Српске“ бр. 90/17) прописано: да се ванредне мјере за спречавање и сузбијање заразних болести спроводе у ситуацији у којој долази до угрожавања безбједности и здравља људи постојањем непосредне опасности за масовно преношење заразних болести те да ванредне мјере из става 1. овог члана, између осталог, обухватају ограничење кретања у зараженом и угроженом подручју и стављање под здравствени надзор лица које је било у контакту са зараженим лицем (члан 43. ст. 1. и 2. тачка 1), да Дом здравља пријављује Институту појаву епидемије заразне болести за подручје јединице локалне самоуправе за коју је основан или у оквиру које дјелује, да у складу с епидемиолошким надзором и процјеном ризика за појаву и ширење заразне болести, Институт даје процјену о угроженом и зараженом подручју, те Министарству здравља и социјалне заштите (у даљем тексту: Министарство) предлаже проглашење епидемије од већег епидемиолошког значаја, да на основу процјене и приједлога Института из става 2. овог члана министар наредбом проглашава појаву епидемије од већег епидемиолошког значаја и наређује мјере које се у том случају морају спроводити на зараженом подручју (члан 44. ст. 1, 2. и 3).

Имајући у виду изложено Суд је утврдио да је доносећи оспорени Закључак о ограничењу и забрани кретања на територији Републике Српске број: 16-3/20 од 6. априла 2020. године Републички штаб за ванредне ситуације прекорачио своја овлашћења оперативно-стручног тијела формираног за координацију и руковођење приликом заштите и спасавања на територији Републике (члан 40. тачка а) те чл. 45. и 47. Закона о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама).

Такође, Суд је утврдио да Републички штаб за ванредне ситуације није био овлашћен ни да, у смислу члана 43. Закона о заштити становништва од заразних болести, који је, између осталог, послужио као правни основ за доношење оспореног закључка, „ограничи кретање у зараженом и угроженом подручју“, а имајући у виду надлежности министра здравља и социјалне заштите у овом контексту (члан 44. став 3. истог закона).

Узимајући у обзир да је чланом 21. став 2. Устава утврђено да се само законом могу увести ограничења кретања, уколико је то, између осталог, неопходно ради заштите безбједности и здравља људи, Суд је утврдио да Републички штаб за ванредне ситуације није био овлашћен да оспореним општим актом „ограничи и забрани кретање на територији Републике Српске“. Поступајући на описани начин ово тијело је, супротно члану 69. став 2. Устава, на себе преузело законодавна овлашћења Народне скупштине Републике Српске, чиме је поступило супротно и зајамченим начелима владавине права и подјеле власти из члана 5. став 1. ал. 4. и 7. и члана 69. став 1. Устава. Поред тога, како оспорени закључак није донесен у циљу извршавања закона, већ је њиме извршено непосредно уређивање односа који према члану 21. став 2. Устава представљају законску материју, оспорени закључак није сагласан ни са чланом 108. став 2. Устава.

С обзиром на то да Републички штаб за ванредне ситуације није надлежан да својим актом уређује предметне односе, оспорени закључак, по оцјени Суда, у вријеме важења, у цјелини није био у сагласности с Уставом, Законом о заштити и спасавању у ванредним ситуацијама и Законом о заштити становништва од заразних болести.

Узимајући у обзир раније утврђене разлоге неуставности и незаконитости оспореног општег акта Суд је оцијенио да остали наводи даваоца иницијативе нису од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари.

С обзиром на чињеницу да је у току поступка пред овим судом, Републички штаб за ванредне ситуације 27. априла 2020. године донио Закључак о ограничењу и забрани кретања на територији Републике Српске број 26-2/20, који је ступио на снагу даном доношења, и чијом тачком 6. је стављен ван снаге оспорени закључак, Суд је уставност и законитост оспореног акта оцијенио у вријеме његовог важења, сагласно овлаштењу Суда из одредбе члана 3. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12).

  Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је,  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.   

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и  судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.