Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ('“Službeni glasnik Republike Srpske'“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. marta 2021. godine, d o n i o   j e

O D L U K U

            Utvrđuje se da Odluka o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 22/06, 23/07, 3/11 i 7/14) i Pravilnik o javnim parkiralištima u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 24/07 i „Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/15 i 21/17) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

            Igor Dukić iz Bijeljine, koga zastupa Đorđe Vasić, advokat iz Bijeljine, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 13a. Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 22/06, 23/07, 3/11 i 7/14) i čl. 18, 19. i 20. Pravilnika o javnim parkiralištima u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 24/07 i „Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/15 i 21/17). U inicijativi se navodi da je osporenom odredbom predmetne odluke doplatna karta za parkiranje vozila određena suprotno propisanom načinu korišćenja javnog parkirališta, jer, po mišljenju davaoca inicijative, ovako definisana doplatna karta predstavlja ugovornu kaznu za vozača i nije u saglasnosti sa članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), te članom 270. stav 3. i članom 271. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ“ br. 29/78, 39/85 i 57/89 i „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/93, 3/96 i 39/03). U pogledu predmetnog pravilnika u inicijativi se navodi da osporene norme ovog akta nisu u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i navedenom Odlukom o parkiranju u gradu Bijeljina, jer iz ovog zakona i Odluke proizlazi da se blokiranje vozila može izvršiti samo ukoliko je vozilo nepropisno parkirano. Pored toga, davalac inicijative smatra da je osporeno propisivanje iz predmetnog pravilnika u suprotnosti sa članom 17. stav 1. Zakona o stvarnim pravima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11, 60/15, 18/16 i 107/19), jer blokiranje vozila vlasnika ograničava u pravu da vozilo drži u posjedu i da ga koristi. Shodno navedenom, predlaže da Sud utvrdi da osporene norme predmetne odluke i pravilnika nisu u saglasnosti sa zakonom i članom 108. Ustava Republike Srpske.  

            Odgovor na inicijativu u pogledu osporene odluke dostavila je Skupština Grada Bijeljina, a u odnosu na osporeni pravilnik odgovor je dostavljen od strane gradonačelnika Bijeljine. U oba odgovora, koji su po svom sadržaju gotovo identični, navodi se da su osporeni akti u cijelosti saglasni relevantnim odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Prije svega, ističe se da, prema ovom zakonu, jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, te da upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila obuhvata održavanje, čišćenje, postavljanje saobraćajne signalizacije na javnim površinama ili objektima izgrađenim za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje, premještanje i blokiranje nepropisno parkiranih vozila. Nadalje, u odgovoru se iznosi stav da se korisnik javnog parkirališta, koji se nije pridržavao propisanih uslova za korišćenje parkirališta, ne može smatrati propisno parkiranim, tako da je ovakvo postupanje suprotno članu 17. stav 1. Zakona o stvarnim pravima. U vezi s tim, donosioci osporenih akata smatraju da se na ovaj način ograničava pravo svojine titulara svojine nad dobrom od javnog interesa, zbog čega je subjekat koji je ovlašćen da upravlja javnom površinom zakonom ovlašćen da sa dobra od javnog interesa, čija je namjena javno parkiranje, isključi svakog ko ga neovlašćeno koristi. Pored toga, navodi se da doplatna karta ne predstavlja kaznu, nego naknadu za cjelodnevno korišćenje parking mjesta, odnosno cijenu za neovlašćeno korišćenje javne površine, koju bi, da nije bilo neovlašćenog parkiranja, drugi korisnici mogli koristiti.  

            Odluku o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 22/06, 23/07, 3/11 i 7/14) donijela je Skupština Opštine Bijeljina na osnovu člana 2. Zakona o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima u Bosni i Hercegovini („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 6/06), člana 2. stav 3. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/95, 18/95 i 51/02) i člana 35. alineja 2. Statuta Opštine Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 5/05, 6/05 i 6/06). Osporenom odredbom člana 13a. ove odluke propisano je: da je korisnik koji ne izvrši obaveze predviđene članom 13. ove odluke dužan da plati doplatnu kartu, da je korisnik parkiranja dužan postupiti po primljenom nalogu i platiti doplatnu kartu u roku od 8 (osam) dana od dana prijema naloga, te da će, ako korisnik javnog parkirališta ne plati doplatnu kartu, JP „Direkcija za izgradnju i razvoj grada“ Bijeljina protiv njega pokrenuti sudski postupak.

            Pravilnik o javnim parkiralištima u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 24/07 i „Službeni glasnik Grada Bijeljina“ br. 17/15 i 21/17) donio je načelnik Opštine Bijeljine na osnovu člana 2. Zakona o osnovama bezbjednosti saobraćaja na putevima u Bosni i Hercegovini („Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 6/06), Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 22/06), Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ broj 23/07) i člana 51. Statuta Opštine Bijeljina („Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 5/05, 6/05 i 6/06). Osporenim odredbama ovog pravilnika propisano je: da je korisnik koji čini povrede iz člana 17. ovog akta dužan da plati doplatnu kartu; da nalog za plaćanje doplatne karte izdaje ovlašćeni kontrolor; da kada kontrolor nije u mogućnosti da uruči nalog korisniku, pričvrstiće ga na parkirano vozilo ispod brisača, čime se smatra da je dostava izvršena; da oštećenje ili uništenje naloga nema uticaja na valjanost dostavljanja i ne odlaže plaćanje doplatne karte; da se vozilo za koje je ispisana doplatna karta snima fotografskim aparatom radi dokazivanja učinjenog prestupa (član 18), da je korisnik parkiranja dužan da plati doplatnu kartu u roku od 8 (osam) dana od dana uručenja; te da ako korisnik javnog parkirališta ne plati doplatnu kartu, JP „Direkcija za izgradnju i razvoj grada“ Bijeljina će protiv njega pokrenuti postupak utuživanja kod Suda, kao stvarno i mjesno nadležnog organa (član 19), da će se korisniku koji učini bilo koju povredu uslova korišćenja parkirališta iz člana 17. Pravilnika, a ima više od jedne neplaćene doplatne karte, izvršiti blokiranje vozila napravom za blokiranje točkova vozila, a na osnovu naloga za taj posao ovlašćenog kontrolora ili komunalnog policajca; da će se korisniku parkiranja koji čini povrede iz člana 17. ovog pravilnika, a čije je vozilo registrovano u drugoj državi, izvršiti blokiranje vozila nakon izdavanja doplatne karte (član 20).     

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina Sud je imao u vidu relevantne norme Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/95, 18/95 i 51/02) koji je bio na snazi u vrijeme donošenja ove odluke i označen je kao pravni osnov za njeno donošenje. Prema članu 1. ovog zakona, njime se utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog društvenog interesa i način obezbjeđivanja posebnog društvenog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja. Članom 2. stav 1. definisane su komunalne djelatnosti od posebnog društvenog interesa koje su predmet regulisanja ovog zakona, među koje nije uvrštena djelatnost upravljanja javnim prostorima za parkiranje vozila. Prema stavu 2. člana 2. ovog zakona, skupština opštine može odlukom utvrditi kao djelatnost od posebnog društvenog interesa i druge komunalne djelatnosti, pored onih koje su utvrđene u stavu 1. ovog člana, ako su te djelatnosti nezamjenljiv uslov života i rada građana, preduzeća ili rada drugih organizacija.  

            Pored toga, u konkretnom slučaju Sud je uzeo u obzir i odredbe važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), čijim stupanjem na snagu je prestao da važi Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/95, 18/95 i 51/02). Ovim zakonom utvrđene su komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1), propisano je da je komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, i upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila (član 2. stav 1. tačka d), te da upravljanje javnim prostorima za parkiranje vozila obuhvata održavanje, čišćenje, postavljanje saobraćajne signalizacije na javnim površinama ili objektima izgrađenim za parkiranje motornih vozila, kao i uklanjanje, premještanje i blokiranje nepropisno parkiranih vozila (član 3. tačka đ).

            Uređujući pitanje obavljanja komunalnih djelatnosti, ovim zakonom propisano je: da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti i da skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge, jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1. tač. a), b), d) i e); da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6.stav 2); da korisnik komunalne usluge koristi tu uslugu u skladu sa odredbama ovog zakona (član 9a. stav 1); da je davalac komunalne usluge dužan da obezbijedi trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima komunalne usluge pod uslovima, na način i prema normativima koji su propisani zakonom i drugim propisima, zatim ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata i uređaja, određeni kvalitet komunalnih usluga (član 13. stav 1); da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. stav 2); da je jedinica lokalne samouprave dužna da uskladi propise o vršenju komunalnih djelatnosti sa odredbama ovog zakona i donese propisane odluke u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 41. stav 1); te da su jedinice lokalne samouprave dužne da u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona usklade odluku iz člana 6. stav 2. ovog zakona sa odredbama ovog zakona (član 41. stav 2).

            Kako iz citiranih zakonskih odredaba proizlazi, važeći Zakon o komunalnim djelatnostima na drugačiji i sveobuhvatan način uređuje pitanje obavljanja komunalne djelatnosti upravljanja javnim površinama za parkiranje vozila, u odnosu na raniji Zakon o komunalnim djelatnostima na osnovu kojeg je donesena osporena odluka. Važećim zakonom je, prije svega, predmetna komunalna djelatnost predviđena kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, definisan je pojam i sadržina ove djelatnosti, ovlašćenje za donošenje odluke o obavljanju komunalne djelatnosti, te pitanja koja se detaljnije propisuju odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o obavljanju komunalne djelatnosti. Zbog toga je, po ocjeni Suda, shodno imperativnoj normi iz člana 41. stav 2. važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima, donosilac osporene odluke bio dužan da u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona ovu odluku uskladi sa odredbama ovog zakona ili da donese novu odluku kojom će urediti predmetnu materiju. Kako je propustio da to učini, Sud je ocijenio da je u konkretnom slučaju došlo do povrede člana 41. Zakona o komunalnim djelatnostima, odnosno da je osporena odluka u cijelosti dovela do narušavanja načela zakonitosti iz člana 108. stav 2. Ustava. U vezi sa navedenim, Sud smatra da se Odluka o izmjeni Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina („Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 7/14), koja je donesena na osnovu važećeg Zakona o komunalnim djelatnostima i kojom se mijenja Cjenovnik naplate parkiranja na području opštine Bijenjina, ne može smatrati usklađivanjem osporene odluke sa ovim zakonom.   

            Iz istih razloga, Sud je ocijenio da ni osporeni Pravilnik o javnim parkiralištima u gradu Bijeljina nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Naime, ovim pravilnikom se detaljnije razrađuju i konkretizuju relevantne odredbe Odluke o parkiranju u gradu Bijeljina radi njihove primjene. Zbog toga, kao i u pogledu osporene odluke, koja je, pored Zakona o komunalnim djelatnostima, pravni osnov za donošenje predmetnog pravilnika, Sud je ocijenio da ni ovaj akt nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima, jer, shodno članu 41. ovog zakona, donosilac Pravilnika nije izvršio njegovo usklađivanje sa tim zakonom, niti je donio novi pravilnik.

            Imajući u vidu da, iz navednih razloga, osporena odluka i pravilnik nisu u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima, Sud smatra da je bespredmetno razmatrati ove akte u odnosu na Zakon o obligacionim odnosima i Zakon o stvarnim pravima, na koje se ukazuje u inicijativi.  

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odluke i pravilnika odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

            Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.