Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. februara 2021. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

       Utvrđuje se da član 191. stav 5. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

      Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 127. stav 2. tačka 3) Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

      Mladen Ubović iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 127. stav 2. tačka 3) i člana 191. stav 5. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17). U inicijativi se navodi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa članom 16. stav 2. i članom 113. stav 1. Ustava Republike Srpske, jer građanima uskraćuju Ustavom zajemčeno pravo na žalbu. Pored toga, davalac inicijative smatra da su navedene norme suprotne članu 6. stav 1. i članu 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koje garantuju pravo na djelotvoran pravni lijek. U pogledu člana 127. stav 2. tačka 3) predmetnog zakona u inicijativi se iznosi stav da je ovakvim propisivanjem oštećenom licu u prekršajnom postupku uskaraćeno pravo na žalbu u slučaju kada je prekršajni postupak pokrenut od strane ovlašćenih organa za pokretanje prekršajnog postupka, odnosno da oštećeni može podnijeti žalbu samo na odluku koja je donesena povodom njegovog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. U vezi s tim, ukazuje se na odredbu člana 203. stav 2. ovog zakona kojim je propisano da okrivljeni i podnosilac zahtjeva mogu izjaviti žalbu na rješenje o prekršaju, iz čega proizlazi da oštećeni, kao učesnik u postupku, nema mogućnost da izjavi žalbu na prvostepenu odluku u prekršajnom postupku. Obrazlažući navode o povredi člana 191. stav 5. predmetnog zakona davalac inicijative ističe da je ovom normom okrivljenom koji je prihvatio odgovornost u prekršajnom postupku uskraćeno pravo na žalbu, odnosno da je onemogućeno da sud više instance ispita zakonitost i pravilnost odluke prvostepenog suda u pogledu troškova postupka, oduzimanja imovinske koristi i naknade štete, jer predviđa pravo na žalbu okrivljenog samo u odnosu na izrečenu sankciju.

U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Narodna skupštna Republike Srpske navodi se da je inicijativa neosnovana, te da sadrži pogrešno i proizvoljno tumačenje osporenih zakonskih odredaba, kao i ustavnih normi na čiju se povredu poziva. Zakonodavac je mišljenja da pozitivne odredbe Zakona o prekršajima Republike Srpske, a posebno odredbe osporene predmetnom inicijativom, znače dosljednu primjenu Ustava Republike Srpske, pa time i člana 16, kojim se svim građanima jemči pravo na jednaku zaštitu prava u postupku pred sudom ili drugim državnim organom, kao i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu. U pogledu člana 191. stav 5. predmetnog zakona u odgovoru se ukazuje na odredbu člana 203. ovog zakona, iz kojeg, kako se ističe, proizlazi da okrivljeni i podnosilac zahtjeva mogu žalbom pobijati rješenje o prekršaju zbog odluke o sankciji, mjeri upozorenja, oduzimanju imovinske koristi, troškovima prekršajnog postupka i imovinskopravnom zahtjevu. Propisivanje iz člana 191. Zakona je, kako se dalje navodi, u funkciji unapređenja efikasnosti i kraćeg trajanja prekršajnog postupka. Pored toga, u odgovoru se navodi da, s obzirom na to da je oštećeni stranka u prekršajnom postupku kada podnese zahtjev za pokretanje ovog postupka, isti u ovom svojstvu ima pravo da iz propisanih žalbenih osnova pobija rješenje o prekršaju. Nadalje, ističe se da je članovima 61. i 69. ovog zakona propisano da se oduzimanjem predmeta ne dira u pravo trećih lica na naknadu štete od okrivljenog, te da niko ne može zadržati imovinsku korist koja je pribavljena prekršajem. Isto tako, ukazuje se na član 72. predmetnog zakona, prema kojem će sud uputiti oštećenog ili drugo ovlašćeno lice da imovinskopravni zahtjev, ili višak tog zahtjeva, ostvari u parnici, ukoliko se ovo pitanje ne raspravi u prekršajnom postupku. Shodno navedenom, osporeno propisivanje je, po mišljenju Narodne skupštine, saglasno odredbi člana 113. Ustava, jer je zaštita okrivljenog i oštećenog, kao i drugih ovlašćenih lica u prekršajnom postupku obezbijeđena odrebama predmetnog zakona, kao i propisa koji uređuje parnični postupak, a sve sa ciljem postizanja efikasnosti prekršajnog postupka.

            Članom 127. stav 2. tačka 3) Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17) propisano je da oštećeni ima pravo da sam ili posredstvom svog zakonskog zastupnika ili punomoćnika izjavljuje žalbu na odluku koja je donesena povodom njegovog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Prema osporenom članu 191. stav 5. ovog zakona, u pouci o pravnom lijeku okrivljeni će se podučiti da se žalbom može rješenje pobijati samo u pogledu izrečene sankcije.

      U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o prekršajima Republike Srpske Sud je imao u vidu da prema odredbama tačaka 4, 5, 10. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, ustavnost i zakonitost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, u konkretom slučaju sud je uzeo u obzir da je Ustavom utvrđeno da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te da je svakom zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ili ograničiti (član 48. stav 1), da sudovi štite ljudska prava i slobode, utvrđena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost (član 121. stav 3), te da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).

          Odredbama Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda na koje ukazuje davalac inicijative utvrđeno je da: svako ima pravo da zakonom određen, nezavisan i nepristrasan sud, pravično, javno i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obavezama građanske prirode ili o krivičnoj optužbi protiv njega, da će se presuda proglasiti javno, ali mediji i javnost mogu se isključiti u interesu morala, javnog reda ili nacionalne sigurnosti u demokratskom društvu kada to zahtijevaju interesi maloljetnika ili zaštita privatnog života starnaka, ili u posebnim okolnostima, u mjeri koja je po mišljenju suda neophodna, kada bi javnost mogla štetiti interesima pravde (član 6. stav 1), te da svako, kome su povrijeđena prava i slobode predviđena u ovoj konvenciji ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred domaćim vlastima, bez obzira na to da li su povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13). 

         Iz navedenih ustavnih odredaba, po ocjeni Suda, proizlazi da je zakonodavac ovlašćen da uređuje sve segmente postupka pred sudovima i drugim državnim organima, pa tako i prekršajni postupak. U skladu sa ovim ovlašćenjem, Zakonom o prekršajima Republike Srpske uređeni su pojam prekršaja, uslovi za propisivanje prekršaja i prekršajnih sankcija i odgovornosti, te prekršajni postupak i postupak izvršenja prekršajnih sankcija. Uređujući pitanje prekršajnog postupka, ovim zakonom su, između ostalog, osporenim odredbama čl. 127. stav 2. tačka 3) i 191. stav 5. propisani uslovi za izjavljivanje žalbe oštećenog u prekršajnom postupku i okrivljenog koji je prihvatio odgovornost za počinjeni prekršaj.

     Prilikom razmatranja osporenih zakonskih odredaba Sud je takođe uzeo u obzir relevantne norme predmetnog zakona kojima je propisano: da su ovlašćeni organi za pokretanje prekršajnog postupka nadležna ministarstva i drugi organi Bosne i Hercegovine, Ministarstvo unutrašnjih poslova, druga ministarstva i inspekcijski organi Republike Srpske, nadležni organi jedinica lokalne samouprave, privredna društva i druga pravna lica koja imaju javna ovlašćenja a u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem zakona ili propisa kojima su propisani prekršaji (član 11. stav 1. tačka 2), da je okrivljeni pravno ili fizičko lice protiv kojeg je pokrenut prekršajni postupak (član 11. stav 1. tačka 3), da je oštećeni pravno ili fizičko lice koje je pretrpjelo štetu nastalu činjenjem prekršaja (član 11. stav 1. tačka 4), da ako dokazi izvedeni u prekršajnom postupku ne pružaju pouzdan osnov da se imovinskopravni zahtjev u cijelosti ili djelimično usvoji, sud će uputiti oštećenog ili drugo ovlašćeno lice da imovinskopravni zahtjev, odnosno višak tog zahtjeva može ostvariti u parnici (član 72. stav 1), da se pravilima prekršajnog postupka ovog zakona omogućava pravično vođenje prekršajnog postupka, zaštita ljudskih prava, pravilno utvrđivanje činjenica i zakonito odlučivanje o prekršajnoj odgovornosti, tako da niko nevin ne bude kažnjen, a da se počiniocu prekršaja izrekne kazna ili da se prema njemu primijeni druga prekršajna sankcija (član 105. stav 1), da su stranke u prekršajnom postupku ovlašćeni podnosilac zahtjeva, okrivljeni i oštećeni koji je podnio zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka (član 120. stav 1), da su učesnici u prekršajnom postupku branilac okrivljenog, zakonski zastupnik ili punomoćnik okrivljenog, oštećeni i drugo lice kada je to zakonom određeno (član 120. stav 2), da su ovlašćeni podnosioci zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka ovlašćeni organi iz člana 11. ovog zakona (član 121. stav 1), da oštećeni može pokrenuti prekršajni postupak samo ako nije izdat prekršajni nalog, odnosno ako nije podnesen zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka u roku od 60 dana od dana činjenja prekršaja ili u roku od 60 dana od odustajanja od zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka u smislu člana 161. stav 1. ovog zakona (član 121. stav 2), da je, u smislu ovog zakona, oštećeni lice čije je neko lično ili imovinsko pravo povrijeđeno ili ugroženo prekršajem (član 127. stav 1), da oštećeni ima pravo da sam ili posredstvom svog zakonskog zastupnika ili punomoćnika podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka u slučajevima propisanim ovim zakonom, da podnosi dokaze, daje prijedloge i ističe imovinskopravni zatjev za naknadu štete ili vraćanje stvari i izjavljuje žalbu na odluku koja je donesena povodom njegovog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka (član 127. stav 2), da ako okrivljeni prihvati odgovornost, sud će odlučiti samo o vrsti, visini sankcije i troškovima postupka, a eventualno i o oduzimanju imovinske koristi i naknadi štete oštećenom, izvođenjem dostavljenih i predloženih dokaza neophodnih da se odluči o tim okolnostima (član 191. stav 3), da u slučaju iz stava 3. člana 191. ovog zakona odluka ne mora da sadrži obrazloženje, osim u pogledu  izrečene sankcije, troškova postupka, oduzimanja imovinske koristi i naknade štete (član 191. stav 4), da je žalba redovni pravni lijek koji se izjavljuje protiv prvostepenog rješenja o prekršaju, te da okrivljeni i podnosilac zahtjeva mogu izjaviti žalbu na rješenje o prekršaju (član 203), da se rješenje o prekršaju može pobijati, između ostalog, zbog odluke o sankciji, mjeri upozorenja, oduzimanju imovinske koristi, troškovima prekršajnog postupka i imovinskopravnom zahtjevu (član 208. tačka 4). 

        Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da propisivanjem iz odredbe člana 127. stav 2. tačka 3) predmetnog zakona nisu narušene ustavne garancije na koje se ukazuje u inicijativi. Ovom zakonskom normom propisano je da oštećeni u prekršajnom postupku ima pravo da izjavi žalbu na odluku donesenu povodom njegovog zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Davalac inicijative nalazi da su propuštanjem zakonodavca da ovom odredbom oštećenom omogući izjavljivanje žalbe i u slučaju kada nije podnosilac zahtjeva za pokretanje ovog postupka narušene odredbe člana 16. stav 2. i člana 113. stav 1. Ustava. Prilikom ocjenjivanja predmetne zakonske norme Sud je imao u vidu da je odredbom člana 120. stav 1. tačka 3) osporenog zakona propisano da oštećeni u prekršajnom postupku ima status stranke kada je podnio zahtjev za pokretanje ovog postupka, dok je članom 121. stav 2. zakonodavac definisao u kojim slučajevima oštećeni može pokrenuti prekršajni postupak. Nadalje, prema članu 203. stav 2. ovog zakona, podnosilac zahtjeva može izjaviti žalbu na rješenje o prekršaju, iz čega jasno proizlazi da oštećeni, koji ima svojstvo stranke u postupku (jer je podnošenjem zatjeva pokrenuo prekršajni postupak), ima pravo da izjavi žalbu i pobija rješenje o prekršaju iz svih zakonom propisanih žalbenih osnova. S druge strane, kada je prekršajni postupak pokrenut od strane drugih, zakonom ovlašćenih subjekata, oštećeni, prema odredbi člana 120. stav 2. tačka 3) predmetnog zakona, ima status učesnika u prekršajnom postupku, te u ovoj pravnoj situaciji nema mogućnost da izjavi žalbu na rješenje o prekršaju. Ovakvim propisivanjem, po ocjeni Suda, nije došlo do povrede zajemčenog prava na žalbu ili drugo pravno sredstvo iz člana 16. Ustava, kao ni člana 113. stav 1. Ustava, jer se položaj oštećenog koji ima svojstvo učesnika u prekršajnom postupku ne može dovesti u kontekst ovih ustavnih normi. Sud, naime, smatra da se ove ustavne garancije odnose prevashodno na prava lica koja imaju status stranaka u postupku o čijim se pravima rješava, zbog čega im je predmetnim ustavnim normama garantovana mogućnost pobijanja odluka organa koji ih donose. Dakle, oštećeni koji ima status stranke u prekršajnom postupku, u pogledu štete koju je pretrpio izvršenjem prekršaja može izjaviti žalbu na rješenje o prekršaju, dok u svojstvu učesnika u ovom postupku svoj imovinskopravi interes može, shodno odredbi člana 72. stav 1. osporenog zakona, realizovati pokretanjem parničnog postupka pred nadležnim sudom, ukoliko sud u prekršajnom postupku ne usvoji njegov imovinskopravni zahtjev. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da nisu osnovani navodi inicijative o neustavnosti osporene norme člana 127. stav 2. tačka 3) predmetnog zakona.

        U postupku ocjenjivanja ustavnosti odredbe člana 191. stav 5. Zakona o prekršajima Republike Srpske Sud je utvrdio da su ovakvim propisivanjem narušene norme iz člana 16. stav 2, člana 113. stav 1. i člana 48. stav 1. Ustava. Naime, ova zakonska odredba se odnosi na pravnu situaciju kada okrivljeni u prekršajnom postupku prihvati odgovornost, te  mu se poukom o pravnom lijeku daje mogućnost da rješenje o prekršaju žalbom pobija samo u pogledu izrečene sankcije. Prilikom ocjene osporene odredbe člana 191. stav 5. ovog zakona Sud je uzeo u obzir da je stavovima 3. i 4. istog člana Zakona propisano da ako okrivljeni prihvati odgovornost, sud će odlučiti samo o vrsti, visini sankcije i troškovima postupka, a eventualno i o oduzimanju imovinske koristi i naknadi štete oštećenom, izvođenjem dostavljenih i predloženih dokaza neophodnih da se odluči o tim okolnostima, te da odluka u tom slučaju sadrži obrazloženje u pogledu izrečene sankcije, troškova postupka, oduzimanja imovinske koristi i naknade štete. Dakle, kada se ima u vidu da će u slučaju prihvatanja odgovornosti od strane okrivljenog sud odlučiti o navedenim pitanjima, Sud smatra da je, shodno garancijama iz člana 16. stav 2. i člana 113. stav 1. Ustava, zakonodavac okrivljenom trebao dati mogućnost pobijanja odluke o prekršaju iz svih osnova koji su zasnovani na njegovom pravnom interesu, a ne samo u pogledu izrečene sankcije. Naime, bez obzira na to što je prihvatio odgovornost, nesumnjivo je da pored odluke o sankciji, okrivljeni može imati pravni interes za pobijanje i odluke o troškovima postupka, te eventualno i oduzimanju imovinske koristi i naknadi štete, ukoliko sud u konkretnom slučaju o tome odluči. Iako donosilac osporenog zakona u svom odgovoru na inicijativu ističe da je osporeno zakonsko rješenje iz člana 191. stav 5. predmetnog zakona usvojeno sa ciljem unapređenja efikasnosti prekršajnog postupka i njegovog kraćeg trajanja, Sud smatra da mogućnost izjavljivanja žalbe po više žalbenih osnova, a ne samo u pogledu izrečene sankcije, ne može dovesti u pitanje ovo načelo prekršajnog postupka. Dakle, propisivanjem mogućnosti za izjavljivanje žalbe samo u pogledu izrečene sankcije, okrivljenom je, po ocjeni Suda, narušeno pravo na žalbu, odnosno pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na pravu zasnovanom interesu koje je zajemčeno članom 16. stav 2. i članom 113. stav 1. Ustava.

      Sud nije razmatrao paušalne navode inicijative o povredi člana 6. stav 1. i člana 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, član 13. ove konvencije predviđa pravo na djelotvoran pravni lijek povodom povrede prava i sloboda zaštićenih Konvencijom, ali inicijativa ne sadrži nikakvo obrazloženje u tom pogledu. Isto tako, davalac inicijative nije obrazložio na koji način su osporenim propisivanjem narušene garancije iz člana 6. stav 1. Konvencije.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), o ustavnosti osporenih zakonskih odredaba odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.   

     Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

     Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.