Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60.став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 23. децембра 2020. године,   д о н и о   ј е

О Д Л У К У

         Утврђује се да члан 1. ст. 1 и 2 и члан 7. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним  правима ("Службени гласник Републике Српске" број 107/19)  нису у сагласности са Уставом Републике Српске.

О б р а з л о ж е њ е

         Wiener osiguranje Vienna Insurance Group а.д. Бања Лука дало је 6. фебруара 2020. године Уставном суду Републике Српске приједлог  за оцјењивање уставности члана 1. ст. 1. и 2. и члана 7. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 107/19). Уставност  оспореног  члана 1. став 1. наведеног закона којим се у члану 324. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) брише став 2. предлагач оспорава са становишта  члана 5. став 1. алинеја 4. Устава Републике Српске, јер је законодавац оспореном законском одредбом брисао норму која није на правној снази, односно брисао нешто што не постоји. Образлажући наведено, предлагач, прије свега,  указује на Одлуку Уставног суда Републике Српске У-27/14 од 24. фебруара 2016. године којом је, између осталог, утврђено да члан 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 95/11) у дијелу који се односи на измијењени члан 324. став 2. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09 и 58/09) није у сагласности са Уставом, те наводи да је ова одлука Суда објављена у "Службеном гласнику  Републике Српске" број 18/16 од 10. марта 2016. године, али да је, и поред тога  што је наведена законска одредба престала да важи даном објављивања Одлуке Уставног суда, дакле 10. марта 2016. године, донесен Закон о измјенама и допунама Закона о стварним правима који је објављен у "Службеном гласнику Републике Српске" број 107/19 од 19. децембра 2019. године, те је оспореном одредбом брисана норма која није на правној снази од дана објављивања наведене одлуке Суда. Одредбу члана 1. став 2. оспореног Закона  којим се у члану 324. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) додаје нови став 3. предлагач оспорава, прије свега,  са становишта начела владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, али  и уставних гаранција из  члана  48. став 1, те  чл. 50. и  54. Устава. С тим у вези предлагач анализира садржину ове законске одредбе, као и одредбе члана 324. став 1. Закона о стварним правима које, како се наводи, представљају недјељиву правну цјелину, те закључује да се оспореним прописивањем супротно уставним гаранцијама из поменутих одредаба Устава будуће право својине признаје само Републици, јединици локалне самоуправе и другим облицима јавне власти – носиоцима права државне својине, а такође се раније право коришћења, управљања и располагања одузима другим титуларима уписаним у јавне евиденције,  чија власничка структура не спада у круг лица "носилаца права својине јавног права", те им се онемогућава да стекну право својине иако испуњавају све услове из члана 324. став 1. Закона о стварним правима. Поред тога, предлагач  оспорава  наведену одредбу члана 1. став 2. Закона са становишта одредаба  члана 108. став 1, члана 110. став 1. и члана 119. Устава, јер оспореним прописивањем како се, између осталог,  наводи  није извршена наведена одлука Уставног суда, а уз то се задире или производи дејство на свршене чињенице, дакле чињенице које су настале и произвеле дејство у прошлости, и то тако што их поништава прописивањем да  су искључиво Република, јединица локалне самоуправе и други облици који су наведени у тој одредби, носиоци тих ранијих права управљања, коришћења или располагања. По мишљењу предлагача, одредба члана 7. став 2. Закона којим се у члану 356. Закона о стварним правима додаје нови став 3.  није, како се наводи, у сагласности са  начелом владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, а самим тим ни са начелом законитости из члана 108. став 1. Устава, јер омогућава да се поступци из чл. 324, 325, 325а и 326. Закона о стварним правима који су започети по раније важећим одредбама окончају  по сада важећим одредбама Закона, односно, на тај начин лица која су започела тај поступак и која су у часу покретања поступка били легитимни титулари тих ранијих права, сада губе легитимно очекивање да ће се о њиховом захтјеву донијети мериторна одлука, јер им је одузета законска легитимација – својство носиоца ранијег права управљања, коришћења или располагања. С обзиром на изложено предлаже Суду да утврди да оспорене законске одредбе нису у сагласности са Уставом.

              Накнадно, 26. октобра 2020. године, друштво са ограниченом одговорношћу "Боснаекспрес" Добој, које заступа Татјана Стојковић, адвокат из Добоја, поднијело је приједлог за оцјењивање уставности члана 1. став 2. истог закона са становишта члана 5. став 1. алинеја 4, члана   48. став 1, те   чл. 50,  54. и 56. став 1. Устава. У овом приједлогу, слично као у првопримљеном  приједлогу, образлаже се начин којим су оспореним законским рјешењем повријеђене наведене уставне одредбе те предлаже да Суд утврди  да оспорени члан Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима није у сагласности са Уставом.

            Рјешењем број У-5/20 од 25. новембра 2020. године, овај суд је одлучио да се о приједлозима води јединствен поступак, припајањем приједлога број У-83/20 првоприспјелом приједлогу број У-5/20 и да се даљи поступак води под пословним бројем предмета У-5/20.

             Народна скупштина Републике Српске је дала одговор на наводе из приједлога истичући да предлагач непотпуно  тумачи одредбе Устава Републике Српске, али и закона који се оспорава. У одговору се, прије свега, указује на Правила за израду закона и других прописа ("Службени гласник Републике Српске" број 24/14) која се примјењују приликом израде прописа и којима је, између осталог, прописано да се  измјене и допуне  прописа врше и у случају када Уставни суд Републике Српске донесе одлуку да пропис, односно поједине његове одредбе нису у сагласности са Уставом Републике Српске (члан 56. став 2). Оспоравајући остале наводе предлагача у одговору се, између осталог, истиче да се оспореним чланом 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима  не враћа неуставна одредба у закон, већ се, напротив, сасвим новом и другачијом нормом дефинише носилац права управљања, коришћења и располагања из члана 324. став 1. Закона о стварним правима, те да је дефинисање носилаца наведених права нужно и оправдано из разлога  што свим носиоцима наведених права који су уписани у јавним евиденцијама није претворено право управљања, коришћења или располагања у право својине, већ само лицима ближе наведеним у оспореној одредби. Осталим лицима (акционарска друштва, пољопривредне задруге), међу којима је и предлагач, наведена права се, како се даље наводи,  не претварају у право својине, с обзиром на то да  та лица право својине стичу посебним законима. У вези с наведеним, у одговору се позива на Закон о приватизацији државног капитала у предузећима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 51/06, 1/07, 53/07, 41/08, 58/09 и 79/11) којим је, између осталог, у члану 8а прописано да се приватизованом предузећу по основу извршене приватизације утврђује право својине на објекту и земљишту за редовну употребу објекта. Тиме се, како се наводи у одговору, искључује утврђивање  или стицање права својине таквом предузећу на преосталом земљишту које је у јавним евиденцијама остало уписано на његовог предника (ОДП, ДП или СОУР, ООУР). Међутим, уколико се оспореном одредбом закона не би дефинисао носилац управљања, коришћења или располагања, то би значило да су уписана права  управљања, коришћења или располагања у корист приватизованих предузећа или њихових предника или других правних лица на непокретностима  које нису могле бити предмет приватизације, претворена у право својине тих предузећа директно или као правних сљедника ранијих друштвених правних лица. Стога је, како се наводи,  дефинисање носилаца наведених права врло битно, како се у пракси не би различито тумачила одредба члана 324. став 1. Закона о стварним правима. У вези са оспореном одредбом члана 7. став 2. Закона, у одговору се наводи да није ријеч о ретроактивној примјени  прописа него о непосредној примјени новог закона  на тзв. ситуације у току, на факта која још нису реализована, уз поштовање елемената који су већ настали раније. Уз то, у одговору се наглашава  да незадовољство одређеним законским рјешењима није уставно правно релевантно, као и да није на Суду да,  у ситуацији када је законодавац остао унутар својих овлашћења, цијени представља ли законодавство најбоље рјешење за уређење одређене области, односно да ли би законодавно овлаштење требало искористити на другачији начин.

              Оспореним  чланом  1. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 107/19) прописано је да се у Закону о стварним правима  ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) у члану 324. став 2. брише (став 1), те да се  послије става 2. који се брише, додаје  нови став 3. који гласи: "Носилац права управљања, коришћења или располагања на непокретности у друштвеној, односно државној својини из става 1. овог члана су Република, јединица локалне самоуправе, јавна предузећа, те јавне установе и друге јавне службе које су формирале Република или јединица локалне самоуправе, као носиоци права својине  јавног права" (став 3). Према оспореном члану 7. став 2. овог закона послије става 2. додаје се нови став 3. који гласи: „Поступци из члана 324, 325, 325а и 326. почети по раније важећим одредбама окончаће се по одредбама овог закона."

Одредбама Устава на које указује предлагач али и одредбама које су, по оцјени Суда, од значаја за оцјену уставности оспорених одредби Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима утврђено је:  да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права (члан 5. став 1. алинеја 4), да се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети ни ограничити (члан 48. став 1), да се економско и социјално уређење заснива на равноправности свих облика својине и слободном привређивању, самосталности предузећа  и других облика привређивања у стицању и расподјели добити и слободном кретању робе, рада и капитала у Републици као јединственом привредном простору (члан 50), да сви облици својине имају једнаку правну заштиту (члан 54), да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом (тач. 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1), да закони, други прописи и општи акти не могу имати повратно дејство  (члан 110. став 1), да су одлуке Уставног суда општеобавезне и извршне на територији Републике (члан 119. став 1),  те да када Уставни суд утврди да закон није у сагласности са Уставом или да други пропис или општи акт није у сагласности са Уставом или законом, тај закон, други прописи или општи акт престаје да важи даном објављивања одлуке Уставног суда (члан 120. допуњен тач. 3. и 4. Амандмана XLII).

Поред наведених уставних одредби, у поступку оцјењивања уставности оспорених законских одредби, Суд је  имао  у виду да се Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09,58/09,95/11, 60/15 и 107/19) уређују стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине (члан 1. став 1),  те да је овим законом, између осталог, прописано: да Република, јединица локалне самоуправе, јавно предузеће, јавна установа и друге јавне службе које су носиоци права својине јавног права имају као власници у правним односима исти положај као и други власници, ако посебним законом није другачије одређено (члан 22. став 1), да се, ако посебним законом није другачије прописано, право управљања, коришћења или располагања као основно право на стварима у друштвеној, односно државној својини, које до ступања на снагу овог закона нису постала својина другог лица, претвара  у право својине његовог досадашњег носиоца или његовог правног сљедника, ако те ствари могу бити предмет својине (члан 324. став 1), да се привремено право коришћења до преузимања, право коришћења ради грађења и трајно право коришћења на градском грађевинском земљишту у друштвеној, односно државној својини, које до ступања на снагу овог закона није постало својина другог лица, претвара у право  својине његовог досадашњег носиоца, односно његовог правног сљедника (члан 325), да ће се упис носиоца права на непокретностима уписаним у јавним евиденцијама као друштвена или државна својина из члана 324. ст. 1. и 4. и члана 325. Закона, чији су захтјеви за претварање тих права у право својине рјешењем надлежног органа управе правоснажно одбијени брисати, а упис друштвене, односно државне и општенародне имовине претворити у право својине Републике Српске (члан 325а),  да орган управе надлежан за имовинско-правне послове спроводи поступак и доноси рјешење о претварању  права из члана 324. ст. 1. и 4. и члана 325. овог закона и да се укњижба спроводи по правним правилима којима је регулисан упис права у јавне евиденције о непокретностима и права на њима (члан 326), те да ће се поступци о стицању, заштити и престанку права својине и других стварних права започети на основу прописа који су били на снази до дана ступања на снагу овог закона окончати по одредбама тих  прописа (члан 356. став 1).

             У поступку оцјењивања  оспореног  члана 1. став 1. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима, којим се у члану 324. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) брише став 2, Суд је прије свега имао у виду  Одлуку овог суда број У-27/14 од 24. фебруара 2016. године („Службени гласник Републике Српске" број 18/16 од 10. марта 2016. године), из разлога што је овом одлуком, у тачки 1. изреке, утврђено, поред осталог, да члан 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 95/11) у дијелу који се односи на измијењени члан 324. став 2. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08 и 58/09) није у сагласности са Уставом Републике Српске.      

            Насупрот томе, Народна скупштина Републике Српске је донијела Закон о измјенама и допунама Закона о стварним правима („Службени гласник Републике Српске" број 107/19 од  19. децембра 2019. године),  те је оспореним чланом 1. став  1. Закона брисала наведену одредбу,  која од 10. марта 2016. године, када је  објављена Одлука Уставног суда,  не постоји, односно није дио правног система Републике. Имајући то у виду, Суд је оцијенио да је оспореним прописивањем нарушено, прије свега,  начело владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, које је једно од темељних начела на којима се заснива уставно уређење Републике, које подразумијева, између осталог, поступање у складу са Уставом, те поштовање одлука судова и других државних органа,  као и начело правне сигурности, које је једно од општих правних начела.  Уз то, оспореним прописивањем, дакле брисањем  непостојеће правне норме доведена је, по оцјени Суда,  у питање и одредба члана 119. став 1. Устава, према којој су одлуке Уставног суда општеобавезне и извршне на територији Републике, као и одредба члана 108. став 1. Устава којом је утврђено да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом.

               У односу на оспорену одредбу члана 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима којим се у члану 324. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) додаје нови став 3. Суд је, прије свега, установио да је својом ранијом Одлуком број У- 27/14 од 24. фебруара 2016. године утврдио, између осталог, да члан  2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске"  95/11) у дијелу који се односи на измијењени члан 324. став 2. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08 и 59/09), није у сагласности са Уставом. Образлажући разлоге неуставности наведене законске одредбе, којом је било прописано да је носилац права управљања, коришћења, или располагања на непокретностима у друштвеној, односно државној својини из става 1. овог члана правно лице чији је капитал 100% у својини Републике Српске, Суд је појаснио концепт друштвене својине, настао у претходном правном поретку, објаснио правну природу и домашај права коришћења, располагања и управљања, која права су проистекла из друштвене својине, те је указавши на циљ Закона о стварним правима да се та права претворе у стварна права њихових титулара, закључио:

"Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да је прописивањем из члана 2. оспореног Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима, у дијелу који се односи на  став 2. измијењеног члана 324. основног текста овог закона, дошло до повреде Уставом зајемчених својинских права правних лица – титулара из става 1. овог члана Закона. С обзиром на то да је право располагања посебан облик, односно супститут права својине, Суд је оцијенио да су у конкретном случају нарушене уставне гаранције из члана 50, према коме се економско и социјално уређење заснива на равноправности свих облика својине и слободном привређивању, као и  члана 54, којим је утврђено да сви облици својине имају једнаку правну заштиту. Истовремено, овакво нормирање је супротно и члану 48. став 1. Устава, према којем се права и слободе зајемчене овим уставом не могу одузети нити ограничити. Поред тога, оваквим нормирањем нарушен је и принцип правне сигурности, који је општи правни принцип и један од основних сегмената владавине права гарантоване чланом 5. став 1. алинеја 4. Устава. Овакав закључак несумњиво произлази из чињенице да је према одредби члана 324. став 1. основног текста Закона о стварним правима, ступањем на снагу тог закона дошло до претварања права управљања, коришћења и располагања на стварима у друштвеној, односно државној  својини у право својине њеног дотадашњег носиоца, односно његовог правног сљедника, без изузетака по било којем основу, односно независно од тога какав је статус или власничка структура титулара ових права. Сходно томе, прописивање из члана 2. оспореног Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима, у дијелу који се односи на став 2. измијењеног члана 324. основног текста Закона о стварним правима, занемарује већ стечена својинска права ових субјеката, чиме је нарушена правна сигурност, па тако и владавина права, као једна од темељних принципа на којима почива уставно уређење Републике."

              Поред тога, Суд је утврдио да је законодавац, сагласно уставном овлашћењу из тачака 6.  и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, овлашћен да у контексту новонасталих односа у овој области, Законом о стварним правима на цјеловит начин уреди  стицање, коришћење, располагање, заштиту, ограничења и престанак права својине, других стварних права и државине, а у оквиру тога и претварање права коришћења, управљања или располагања у право својине, као и да наведено овлашћење подразумијева и да доносилац акта одлучује о потреби доношења измјена и допуна овог закона.

              Полазећи од  наведеног уставног овлашћења  законодавца, али и става који је изнијет у Одлуци овог суда, а имајући  притом у виду да се оспореном одредбом члана 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 107/19), као и у ранијем законском рјешењу, прописује претварање права управљања, коришћења и располагања на непокретностима у бившој друштвеној, односно државној својини  у право својине само за одређене носиоце тога права (Република, јединица локалне самоуправе, јавна предузећа, те јавне установе и друге јавне службе које су формирале Република или јединица локалне самоуправе, као носиоце права својине  јавног права) – Суд је оцијенио да је овим законским рјешењем  нарушен, прије свега, принцип правне сигурности, као један од основних сегмената начела владавине права гарантоване чланом 5. став 1. алинеја 4. Устава. Приликом овакве оцјене Суд је  имао  у виду да је,  сагласно одредби члана 324. став 1. основног текста Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" број 124/08), ступањем на снагу тог закона дошло до претварања права управљања, коришћења и располагања на стварима у друштвеној, односно државној својини  у право својине његовог дотадашњег носиоца односно његовог правног сљедника, независно од тога какав је статус или власничка структура титулара тих права. Имајући у виду наведено, прописивањем из оспореног законског рјешења, дакле из оспореног члана 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима којим се послије става 2. основног текста Закона о стварним правима додаје нови став 3, по оцјени Суда,  занемарују се  стечена права својине свих оних правних субјеката који нису наведени у оспореној одредби, чиме је нарушена правна сигурност, па тако и владавина права, као један од темељних принципа на којима почива уставно уређење Републике Српске.

Поред тога, оспореним прописивањем је, по оцјени Суда, дошло до повреде и својинских права правних лица – титулара права из члана 324. став 1. Закона о стварним правима, дакле правних субјеката који су  претварањем права управљања, коришћења и располагања на стварима у друштвеној, односно државној својини већ стекли својинска  права, тако да су сада сви они доведени у неравноправан положај у односу на Републику, јединице локалне самоуправе, јавна предузећа, те јавне установе и друге јавне службе које су формирале Република Српске или јединице локалне самоуправе, као носиоце права својине јавног права чиме су нарушене уставне гаранције из члана 50.  и 54. Устава. Уз то, по оцјени Суда, оспорено прописивање у супротности је и са чланом 48. став 1. Устава, којим је утврђено да се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети ни ограничити, као и са начелом уставности из члана 108. Устава.  И на крају, Суд је оцијенио да је оспореним прописивањем из члана 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима доведена у питање и одредба члана 119. Устава, према којој су одлуке Уставног суда општеобавезне и извршне на територији Републике, а то значи  и за законодавца.

     С обзиром на утврђене разлоге неуставности члана 1. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о стварним правима у оспореном дијелу, Суд је оцијенио да  разматрање  навода о његовој несагласности са другим одредбама Устава  (члан 56. став 1. и члан 110. став 1) на које указују предлагачи  није од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари.

   Обзиром да се оспореним чланом  7. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о  стварним правима у члану 356. Закона о стварним правима  ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15) додаје нови став 3. који прописује да ће се поступци из члана 324, 325, 325а и 326. почети по раније важећим одредбама окончати по одредбама овог закона, Суд је имао у виду да је законодавац овлашћен да  приликом уређивања питања која се тичу стицања, коришћења, располагања, заштите и престанка права својине, других стварних права и државине уреди, у оквиру прелазних и завршних одредби, и спровођење неокончаних поступака односно да пропише да ли ће се неокончани поступци завршити по законским одредбама које су биле на снази када су ти поступци и почели или по новим одредбама. Међутим, Суд је, исто тако, имао у виду и  да  законом прописани прелазни режим мора бити уређен на начин који је сагласан са, прије свега, уставним начелом владавине права из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, односно на начин да се не занемарују већ стечена својинска права. Како лица која су пред надлежним органом управе започела поступке за остваривање својих права у складу са  раније важећим одредбама Закона о стварним правима нису могла да предвиде да њихова права на непокретностима неће бити утврђивана због наведених измјена законских одредаба, односно да посљедице примјене  члана 7. став 2. Закона о измјенама и допунама Закона о  стварним правима у оспореном дијелу нису примјерене легитимним очекивањима адресата, Суд је оцијенио да је прописивање из ове законске одредбе супротно гаранцијама из члана 5. став 1. алинеја 4. Устава, а самим тим и са чланом 108. став 1. Устава.

               На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

              Ову одлуку  Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић и проф. др Марко Рајчевић.