Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5.   и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 30. септембра 2020. године, донио  је

Р Ј Е Ш Е Њ Е

         Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 5. став 1. тач. 2), 3) и 4) и члана 22. Одлуке о управљању отпадом ("Службени гласник Општине Прњавор" број 16/18).

О б р а з л о ж е њ е

         Витомир Дворанчић из Орашја, општина Прњавор, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 5. став 1. тач. 2), 3) и 4) и члана 22. Одлуке о управљању отпадом ("Службени гласник Општине Прњавор" број 16/2018) (у даљњем тексту: Одлука) због, како наводи, несагласности са чланом 3. тачка п), чланом 6. тач г), д) и е) и чланом 16. ст. 1. и 2. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/11 и 100/17), чланом 83. ст. 1. и 3. Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 111/13, 106/15 и 16/18), те чланом 46. ст. 1. и 2. Закона о заштити потрошача у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12, 63/141 и 18/17). Одредбе члана 5. став 1 тачка 2, 3. и 4. Одлуке оспорава из разлога њихове несагласности са наведеним законским одредбама. Иницијативом, такође, истиче да одредбе Одлуке омогућавају КП „Парк“ Прњавор да захтијева плаћање комуналне услуге преузимања и одвоза смећа и од лица која ту услугу не користе, да се њему неосновано достављају рачуни, иако не живи у селу у коме има породичну кућу, те да је незадовољан са примјеном оспорених одредби Одлуке. Такође оспорава законитост и уставност члана 22. Одлуке, којим се прописују  основи престанка услуга преузимања, транспорта и депоновања отпада од стране комуналног предузећа, те се наводи  да је требало извршити прописивање услова престанка услуга у случају кад се исте не користе. Указивање несагласности оспорених одредби Одлуке са законом односи се на оцјењивање уставности у односу члан 108. Устава. Предлаже се да Суд утврди да оспорене одредбе Одлуке нису у сагласности са Уставом и законом.

У одговору на иницијативу који је доставила Скупштина Општине Прњавор оспорени су наводи даваоца иницијативе као неосновани, те је, између осталог, наведено да  су основ  за доношење Одлуке о управљању отпадом  одредбе  члана 39. став 2. тачка 2.  Закона о локалној самоуправи,  члан 26. став 2. Закона о управљању отпадом,  члан 6. став 1. тач. г) и д) и став 2. Закона о комуналним дјелатностима, те одговарајуће одредбе Статута општине Прњавор и Пословника о раду Скупштине Општине Прњавор. На основу законских овлашћења Скупштина Општине Прњавор је, како се даље наводи у одговору,  донијела оспорену одлуку којом је на подручју општине Прњавор уредила начин управљања отпадом и пружање услуга од стране Комуналног предузећа "Парк" а. д. Прњавор, које је регистровано за обављање дјелатности управљања отпадом и које испуњава услове у погледу техничко-технолошке опремљености и кадровске оспособљености. У одговору се указује на  ситуацију у којој се налази давалац иницијативе, на коју се примјењује одредба члана 5. став 1. тачка 3) Одлуке, којом је прописан начин обрачуна накнаде преузимања, транспорта и депоновања отпада  у мјесечном  паушалном износу за кориснике услуге  који посједују имовину на подручју општине Прњавор, а  повремено бораве на наведеној територији. Према члану 7. ст. 2. и 3) исте одлуке, корисник је у обавези да са КП "Парк" а.д. Прњавор закључи уговор о преузимању, транспорту и одлагању отпада. У односу на оспорени члан 22. Одлуке у одговору се  наводе  прописани услови престанка коришћења наведене комуналне услуге. Предаже се да Суд не прихвати иницијативу.

         Одлуку о управљању отпадом ("Службени гласник Општине Прњавор" број 16/18) донијела је Скупштина Општине Прњавор, позивајући се на  правни основ  из члана 39. став 2. тачка 2. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" број 97/16), члана 26. став 2. Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" број 111/13), члана 6. став 1. тач. г) и д) и став 2. Закона о комуналним дјелатностима ("Службени гласник Републике Српске" бр.124/11 и 100/17), члана 37. став 2. тачка 2. Статута Општине Прњавор ("Службени гласник Општине Прњавор" бр. 15/17 и 12/18), члана 161. и члан 201. став 1. Пословника о раду Скупштине Општине Прњавор ("Службени гласник Општине Прњавор" бр. 21/17, 23/17 и 32/17). Овом одлуком уређује се управљање отпадом и пружање услуга од стране Комуналног предузећа "Парк" а.д. Прњавор на подручју општине Прњавор (члан 1). Оспореним чланом 5. став 1. ове одлуке прописано је да је јединица мјере за обрачун накнаде преузимања, транспорта и депоновања отпада: мјесечни паушални износ за физичка лица (домаћинства) у сеоском подручју, зависно од учесталости преузимања, транспорта и депоновања отпада (тачка 2), мјесечни паушални износ за кориснике услуге који посједују имовину на подручју општине Прњавор, а повремено бораве на наведеној територији (тачка 3) и мјесечни паушални износ за преузимање, транспорт и депоновање биоразградивог и кабастог отпада (тачка 4). Према оспореном члану 22. Одлуке, преузимање, транспорт и депоновање отпада од стране Комуналног предузећа престаје: одјавом коришћења услуге у случају смрти корисника комуналне услуге (тачка 1), продајом стамбене и пословне јединице (тачка 2) и давањем у закуп стамбене и пословне јединице (тачка 3).

         За оцјену уставности оспорених одредаба  Одлуке о управљању отпадом од значаја су, по оцјени Суда, одредбе Устава којима је утврђено: да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује обављање комуналних дјелатности (члан 102. став 1. тачка 2),  да  закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

         За оцјену законитости оспорене одлуке од значаја су, по оцјени Суда, одредбе Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 97/16 и 36/19), Закона о комуналним дјелатностима (Службени гласник Републике Српске, бр. 124/11 и 100/17), Закона о управљању отпадом ("Службени гласник Републике Српске" бр. 111/13, 106/15, 16/18 и 70/20) и Закона о заштити потрошача у Републици Српској ("Службени гласник Републике Српске" бр.  6/12, 63/14 и 18/17).

         Законом о локалној самоуправи прописано је: чланом 18. тачка 2) подтачка 2) да  самосталне надлежности општине обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања  комуналних дјелатности, у оквиру којих је прописано да обезбјеђује обављање и друге комуналне дјелатности у складу са законом, а чланом 39. став 2. тачка 2. да скупштина јединице локалне самоуправе  доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење. 

         Законом о комуналним дјелатностима прописано је: чланом 2. став 1. тачка г)  и чланом 3. тач. д), п) и ц) да је  комунална дјелатност збрињавање отпада из стамбених и пословних простора дјелатност од посебног јавног интереса која обухвата прикупљање, одвожење, депоновање, уништавање или прераду отпада, осим индустријског отпада и опасних материја, као и одржавање депоније, те да дјелатност индивидуалне комуналне потрошње представљају комуналне услуге и производи који се могу дефинисати, измјерити и наплатити према количини стварно извршене комуналне услуге за сваког корисника појединачно, као и  да је корисник комуналне услуге физичко лице, предузетник, удружење грађана, привредно друштво и друга правна лица, органи, организације и институције јавних служби који на законит начин користе комуналне производе и услуге; чланом 6. да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности и да скупштина јединице локалне самоуправе  својом одлуком детаљније прописује: услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, опште услове које садржи уговор између даваоца и корисника комуналне услуге, услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге, могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционисања и јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга, као и да одлуку из става 1. овог члана доноси скупштина јединице локалне самоуправе; чланом 16. да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника, те да се уговори закључени са корисницима комуналних услуга, који те услуге користе за личне потребе или потребе свог домаћинства, закључују у складу са одредбама закона којим се уређује заштита права потрошача у Републици Српској;  чланом 19. став 2. да се комунална услуга, изузетно, може ускратити кориснику ако: изврши прикључење на комунални објекат без одобрења надлежног органа, односно даваоца комуналне услуге (тачка а), ненамјенски користи комуналну услугу (тачка б), не плати искоришћену комуналну услугу два мјесеца узастопно под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се искључењем тог корисника не угрожавају други корисници (тачка в), одбије да закључи уговор о коришћењу комуналне услуге (г)  ако се не придржава мјера штедње у вријеме ограничене потрошње због посебних околности из члана 15. овог закона (тачка д); чланом 20. да се средства за обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналне услуге (став 1), те да се цијеном комуналних услуга обезбјеђују средства за покриће укупних расхода даваоца комуналне услуге и унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја према нормативима и стандардима у комуналним дјелатностима и тржишним цијенама улазних трошкова (став 2).

         Законом о управљању отпадом прописано је: чланом 2. да је управљање отпадом дјелатност од општег интереса, што подразумијева спровођење прописаних мјера за поступање са отпадом у оквиру сакупљања, транспорта, складиштења, третмана и одлагања отпада, укључујучи и надзор над тим активностима и бригу о постројењима за управљање отпадом послије затварања;  чланом 6. да је власник отпада произвођач отпада, лице које учествује у промету отпада као посредни држалац отпада или правно или физичко лице које посједује отпад (тачка г), те да је комунални отпад отпад из домаћинства (кућни отпад), као и други отпад који је због своје природе или састава сличан отпаду из домаћинства  (тачка  н);  чланом 7. да се управљање отпадом заснива, између осталог, на начелу избора најпогодније опције за животну средину ( тачка а) и начелу „загађивач плаћа“; чланом 8. према коме је избор најпогодније опције  за животну средину систематски и консултативни процес доношења одлука, који обухвата заштиту и очување животне средине. Примјена избора најпогодније опције за животну средину установљава, за дате циљеве и околности, опцију или комбинацију опција која даје највећу добит и најмању штету за животну средину у цјелини, уз прихватљиве трошкове и профитабилност дугорочно, али и краткорочно; чланом 13. став 1. тачка а) да је комунални отпад (кућни отпад)  врста отпада у смислу овог закона; чланом 26. да јединица локалне самоуправе уређује, обезбјеђује, организује и спроводи управљање комуналним отпадом на својој територији, у складу са посебним прописом ( став 1. тачка б), као и да уређује поступак наплате услуга у области управљања комуналним отпадом, у складу са посебним прописом (став 1. тачка в);  чланом 82.  да се трошкови управљања отпадом утврђују према количини и својствима отпада у складу са начелом "загађивач плаћа" и обухватају:  трошкове одвојеног сакупљања отпада (тачка а), трошкове превоза отпада (тачка б), трошкове других мјера управљања отпадом које нису покривене приходом оствареним прометом отпада (тачка в), трошкове уклањања отпада који је непознато лице одложило изван депоније (тачка г) и трошкове пројектовања и изградње постројења за складиштење, третман и одлагање отпада, трошкове рада постројења, трошкове затварања, његовог накнадног одржавања након престанка његовог рада (тачка д); чланом 83. да произвођач или власник отпада сноси трошкове сакупљања, транспорта, складиштења, третмана и одлагања отпада у складу са законом (став 1), те да домаћинства сносе трошкове управљања отпадом у складу са прописима којима се уређују комуналне дјелатности (став 3); чланом 84. да правно или физичко лице које обавља дјелатност сакупљања, транспорта, складиштења, третмана или одлагања отпада наплаћује своје услуге према цијени утврђеној у складу са посебним прописима (став 1).

         Законом о заштити потрошача у Републици Српској прописано је да је  услуга од општег економског интереса, између осталог, услуга одржавања чистоће, чији квалитет, услове пружања, односно цијену уређују или контролишу  републички органи управе или орган на нивоу БиХ или други носиоци јавног овлашћења, а ради задовољења општег друштвеног интереса, те да се пружање економске услуге потрошачу заснива  на уговорном односу између потрошача и трговца (члан 46. став 1. и 2).

         Оцјењујући сагласност оспорених одредби  Одлуке са одредбама наведених закона, Суд је утврдио да је општина као јединица локалне самоуправе надлежна да, у складу са законом, уређује и обезбјеђује организовано обављање комуналне дјелатности збрињавање отпада из стамбених и пословних просторија, а да је скупштина општине овлашћена да својом одлуком пропише услове и начин обављања комуналне дјелатности збрињавања отпада из стамбених и пословних просторија,  као и  јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге, те начин на који ће се плаћати ова услуга, укључујући и услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге. У односу на оспорени члан 5. став 1. тач. 2), 3) и 4) Одлуке,  којим је прописана јединица мјере за обрачун накнаде преузимања, транспорта и депоновања отпада, Суд је утврдио да Закон о комуналним дјелатностима не прописује обавезан начин наплате, већ само овлашћује скупштину јединице локалне самоуправе да ово питање уреди својим актом.  Имајући у виду наведено, по оцјени Суда, Скупштина Општине Прњавор била је овлашћена да аутономно  одреди на који начин ће се вршити  наплата цијене за ову комуналну услугу. Суд је имао у виду да се према члану 20. Закона о комуналним дјелатностима средства за обављање комуналних дјелатности индивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналне услуге, те да се цијеном комуналних услуга обезбјеђују средства за покриће укупних расхода даваоца комуналне услуге и унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја према нормативима и стандардима у комуналним дјелатностима и тржишним цијенама улазних трошкова (став 2). По оцјени Суда, наведенио прописивање је  у оквиру наведених законских овлашћења доносиоца акта, која дозвољавају одређивање висине комуналне накнаде у различитој висини, зависно од стварних трошкова, учесталости преузимања и депоновања отпада,  зависно од  посједовања имовине од стране лица која повремено бораве на територији општине, те зависно од послова преузимања, транспорта и депоновања према врсти отпада, и то биоразградивог и кабастог отпада. Суд је оцијенио да је доносилац Одлуке прописао висину накнаде према наведеним критеријима, а  да је према члану 82. Закона о управљању отпадом, био овлашћен за наведено прописивање.  Указивање даваоца иницијативе на потребу  другачијег прописивања  критерија  за  плаћање накнаде за комуналне услуге, према оцјени Суда, односи се на питање цјелисходности оспорене одредбе, што сагласно члану 115. Устава, не спада у надлежност Уставног суда.  Такође, у односу на питање уставности и законитости члана 22. Одлуке Суд је имао у виду да цитиране законске одредбе  не прописују  престанак коришћења комуналне услуге када  се услуга не користи, па је Суд оцијенио  да ова оспорена одредба Одлуке није несагласна са Законом, а тиме ни са Уставом. При томе је  Суд  имао у виду и да је према одредби члана 6. став 1. тачка д) Закона о комуналним дјелатностима, скупштина општине овлашћена да својом одлуком прописује, између осталог, и услове за коришћење и престанак коришћења комуналне услуге. Указивање даваоца иницијативе на потребу прописивања додатног услова односи се на процјену цјелисходности прописивања, што сагласно члану 115. Устава, не спада у надлежност Уставног суда.

У погледу примјене оспорених одредаба Одлуке, у вези са испостављањем  рачуна  ради плаћања накнаде за комуналне услуге, са којом примјеном давалац иницијативе није  задовољан, Суд је, такође, оцијенио да,  према члану 115. Устава, није надлежан.

          Имајући у виду да је одредбама члана 108. Устава прописано да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, као и да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, Суд је, имајући у виду наведено, оцијенио  да  оспорене одредбе члана 5. став 1.  тач. 2), 3) и 4) и члана 22.  Одлуке о управљању отпадом, коју је донијела Скупштина Општине Прњавор у границама законских овлашћења, нису несагласне са Уставом Републике Српске.

          Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је,  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

          На основу изложеног  одлучено је као у  изреци овог рјешења.

         Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић