Уставни суд , на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној дана 15. јула 2020. године, донио је  

О Д Л У К У

      Одбија се приједлог за утврђивање неуставности  чланова 27. и  31. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12).

О б р а з л о ж е њ е

                 Удружење грађана Ветерани Републике Српске, Добој, заступано по предсједнику удружења Душку Вукотићу, поднијело је Уставном суду Републике Српске приједлог за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 27. и члана 31. став 4. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата („Службени гласник Републике Српске“бр.134/11, 9/12 и 40/12), због, како се наводи, њихове несагласности са Амандманом XXXII и члановима 5, 10, 17, 48, 49. и 111. Устава Републике Српске. У образложењу наведеног се истиче да се прописивањем као у оспореним нормама доводе у неравноправан положај удружења од јавног интереса међусобно, јер се једном таквом удружењу, конкретно Борачкој организацији Републике Српске, дају јавна овлашћења, а другом удружењу Ветерани Републике Српске, које има исте циљеве и друштвени статус, таква овлашћења ускраћују. Такође, наводи се, да је оспореним члановима закона дато овлашћење Борачкој организацији Републике Српске да даје претходна мишљења на акте органа управе надлежне за послове борачко-инвалидске заштите, као и на сам акт Владе Републике Српске. По мишљењу подносиоца приједлога, предметним законом није јасно одређено на који начин дјелују ова претходна мишљења, да ли имају савјетодавни или обавезујући карактер, те је нејасно, будући да Борачка организација има овлашћења давати мишљење о чињеницама које су од директног утицаја на статус и права бораца Војске Републике Српске, ко сноси посљедице давања евентуално незаконитог и погрешног мишљења и има ли званична евиденција Војске Републике Српске било какав значај у поступку давања мишљења о дужини ангажовања у оружаним снагама, о времену и условима ангажовања у зони борбених дејстава.        

                У одговору на приједлог који је Суду доставила Народна Скупштина Републике Српске истиче се да је законодавац сходно својим уставним овлашћењима, Борачкој организацији као најбројнијој организацији заступљеној на територији Републике Српске, која има статус удружења од јавног интереса од 2006. године, дао овлашћење да, у управном поступку у којем се утврђује статус и категорија бораца даје мишљење о дужини ангажовања у оружаним снагама и о времену и условима ангажовања у зони борбених дејстава. Да је приједлог неоснован из разлога што удружење Ветерани Републике Српске у години доношења закона није постојало, те ниј имало статус удружења од јавног интереса, па је више него јасно да том удружењу Законом нису могла бити дата јавна овлаштења која су дата Борачкој организацији.  Такође, наводи се, да мишљење које даје Борачка организација у смислу члана 27. Закона није управни акт са обавезујућом правном снагом, већ доказ за који постоји законска обавеза да се прибави, које се цијени  као и сваки дуги доказ, водећи рачуна о начелима Закона о општем управном поступку („Службени гласник Републике Српске“ бр. 13/02, 87/07, 50/10 и 66/18). У погледу члана 31. став 4. Закона наводи се да је законодавац, водећи се цјелисходним рјешењем, а у оквиру свог уставног овлашћења, прописао прибављање сагласности Борачке организације Републике Српске приликом доношења уредбе којом се уређују услови и поступак за остваривање права на борачки додатак, као организације која представља категорије на које се уредба односи, а која је у моменту доношења Закона већ имала признат статус организације од јавног интереса. Сходно наведеном, предлаже се да Суд приједлог одбије.

              Оспореним  чланом 27. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата („Службени гласник Републике Српске“ бр.134/11, 9/12 и 40/12) прописано је да на захтјев странке, утврђивање статуса бораца и разврставање у одговарајућу категорију врше градски, односно општински органи управе надлежни за послове борачко-инвалидске заштите (у даљем тексту: првостепени орган) по претходно прибављеном мишљењу Борачке организације Републике Српске (у даљем тексту: Борачка организација) и увјерења о дужини ангажовања у оружаним снагама издатог од надлежног органа (став 1); да у случају смрти борца захтјев за утврђивање статуса борца и разврставање у одговарајућу категорију могу поднијети лица из члана 13. овог закона који имају непосредни правни интерес (став 2); да борачка организација даје мишљење о дужини ангажовања у оружаним снагама, о времену и условима ангажовања у зони борбених дејстава, а ако је припадник оружаних снага вршио друге дужности од значаја за одбрану, Борачка организација се изјашњава о тој чињеници (став 3); ако Борачка организација не достави мишљење у року од 30 дана од дана пријема захтјева, надлежни орган ће ријешити и без тог мишљења, на основу других расположивих доказа (став 4); ако Борачка организација дâ мишљење које дјелимично или у цијелости није у сагласности са увјерењем из става 1. овог члана или ако надлежни орган оцијени  да не може ријешити без ревизије тог увјерења, покренуће се поступак ревизије у смислу члана 127. овог закона (став 5).

         Оспореним чланом 31. став 4. истог закона је прописанио да ће Влада донијети уредбу којом се уређују услови и поступак за остваривање права на борачки додатак, уз претходно прибављену сагласност Борачке организације (став 4).

        У поступку оцјењивања уставности оспорених одредби Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата („Службени гласник Републике Српске“ бр.134/11, 9/12 и 40/12), Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на социјалној правди и владавини права (члан 5. алинеје 3. и 4); да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10); да свако има право на накнаду штете коју му незаконитим или неправилним радом нанесе службено лице или државни орган, односно организација која врши јавна овлашћења (члан 17. став 1); да се права и слободе зајемчене овим уставом не могу одузети ни ограничити, те да се обезбјеђује судска заштита слобода и права зајемчених овим уставом (члан 48); да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2); да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, организацију, надлежност и рад државних органа, те борачку и инвалидску заштиту (тачке 12. и 18. Амандмана XXXII, којим је замијењен члан 68. Устава); да државни органи и организације које врше јавна овлашћења могу у појединачним стварима рјешавати о правима и обавезана грађана или примјењивати мјере принуде и ограничења само у законом прописаном поступку у коме је свакоме дата могућност да брани своја права и интересе и да против донесеног акта изјави жалбу, односно употреби друго законом предвиђено правно средство (члан 111).

Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12) уређени су услови, начин и поступак за утврђивање статуса и права бораца, војних инвалида и чланова породица погинулих бораца и умрлих војних инвалида и чланова породица страдалих у вршењу војне службе или вршењу активности у вези са том службом, начин обезбјеђивања новчаних средстава, те друга питања од значаја за остваривање права прописаних законом. Одредбама овог закона које су релеванте у конкретном случају прописано је: борци из члана 2. ст. 1. и 2. овог закона, према времену ступања у оружане снаге СФРЈ, односно Републике Српске, дужини учешћа и условима ангажовања у периоду од 17. августа 1990. године до демобилизације, а најкасније до 19. јуна 1996. године, разврставају се у седам категорија (члан 17); на захтјев странке, утврђивање статуса бораца и разврставање у одговарајућу категорију врше градски, односно општински органи управе надлежни за послове борачко-инвалидске заштите по претходно прибављеном мишљењу Борачке организације Републике Српске и увјерења о дужини ангажовања у оружаним снагама издатог од надлежног органа (члан 27. став 1); борачка организација даје мишљење о дужини ангажовања у оружаним снагама, о времену и условима ангажовања у зони борбених дејстава, а ако је припадник оружаних снага вршио друге дужности од значаја за одбрану, Борачка организација се изјашњава о тој чињеници (члан 27. став 3); ако Борачка организација не достави мишљење у року од 30 дана од дана пријема захтјева, надлежни орган ће ријешити и без тог мишљења, на основу других расположивих доказа (члан 27. став 4); ако Борачка организација дâ мишљење које дјелимично или у цијелости није у сагласности са увјерењем из става 1. овог члана или ако надлежни орган оцијени да не може ријешити без ревизије тог увјерења, покренуће се поступак ревизије у смислу члана 127. овог закона (члан 27. став 5);  борачки додатак је мјесечно новчано примање ‒ мјесечни борачки додатак, односно годишње новчано примање ‒ годишњи борачки додатак, које борци из члана 2. ст 1. и 2. овог закона могу да остваре на основу ангажовања у рату у зони борбених дејстава (члан 31.став 1);  Влада ће донијети уредбу којом се уређују услови и поступак за остваривање права на борачки додатак, уз претходно прибављену сагласност Борачке организације (члан 31.став 4); о статусу и правима бораца по овом закону у првом степену рјешавају општински, односно градски органи управе надлежни за послове борачко-инвалидске заштите, уколико то законом није другачије одређено, а по жалби на рјешење из става 1. овог члана рјешава Министарство (члан 87. ставови 1. и 2); чињеница ангажовања борца утврђује се само на основу увјерења Министарства одбране, односно Министарства унутрашњих послова за припаднике тог Министарства, а одсуство из јединице по основу боловања само на основу налаза и мишљења надлежних војнољекарских комисија (члан 88. став 1); од дана преузимања одговарајућих евиденција, увјерење о дужини ангажовања бораца издаје надлежни општински/градски орган управе, на основу тих евиденција усаглашених са Министарством (члан 91. став 1); првостепена рјешења којим се признаје статус и право на мјесечно примање, изузев права на борачки додатак подлијежу ревизији, а ревизију врши Министарство (члан 98. ст. 1. и 4); у поступку за остваривање права по овом закону примјењују се одредбе закона којим се регулише управни поступак, ако овим законом није другачије одређено (члан 107); Министарство по службеној дужности или на захтјев првостепеног органа врши ревизију спорних и сумњивих увјерења о дужини војног ангажовања, увјерења о околностима погибије, смрти и нестанка, односно заробљавања, рањавања, озљеђивања и повређивања припадника оружаних снага бивше СФРЈ, односно Републике Српске, без обзира на то да ли је ревизија увјерења вршена по прописима који су били на снази до 30. марта 2007. године, а ревидирано увјерење представља доказни основ за рјешавање у управним стварима, и у редовном поступку, и по ванредним правним средствима (члан 127. ст. 1 и 5).

              У поступку оцјењивања уставности оспорених норми Суд је имао у виду  да је тачком 12. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава Републике Српске утврђено да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, и борачку и инвалидску заштиту. У складу са овим уставним овлашћењима Република Српска је област борачко-инвалидске заштите, као област од општег друштвеног интереса уредила посебним законом, Законом о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено- отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр.134/11, 9/12 и 40/12).

             Приликом оцјене оспореног члана 27. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске, Суд је утврдио да је законодавац уређујући област борачко-инвалидске заштите у оквиру које је прописан начин утврђивања статуса и категорије борца, у члану 27. прописао да се у поступку за утврђивање статуса бораца и разврставање у одговарајућу категорију, претходно прибавља мишљење Борачке организације Републике Српске и да та организација даје мишљење о дужини ангажовања у оружаним снагама, о времену и условима ангажовања у зони борбених дејстава, а ако је припадник оружаних снага вршио друге дужности од значаја за одбрану, Борачка организација се изјашњава и о тој чињеници.

          Како је предметно законско рјешење одраз цјелисходне процјене законодавца у погледу начина на који ће се у поступку утврдити статус и категорија борца, а имајући у виду да постојећа уставна рјешења дају право законодавцу да ову материју уреди на начин који сматра цјелисходним, Суд је оцијенио да прописивањем као у оспореној норми нису повријеђене гаранције из члана 10. Устава Републике Српске.     

             У вези са наведеним Суд указује на то да начело равноправности не подразумијева једнакост у апсолутном смислу, већ гарантује једнак третман субјеката који се налазе у истим или истоврсним ситуацијама приликом реализације одређених права и обавеза. У години доношења Закона удружење Ветерани Републике Српске, није ни имало статус удружења од јавног интереса, те се поред наведеног, не би могло разматрати о равноправаном третману поменутих субјеката, на начин на који се указује у приједлогу. Због наведеног, по оцјени Суда, неосновани су наводи приједлога и о повреди члана 5. алинеје 3. и 4. Устава којима је утврђено да се уставно уређење Републике темељи на социјалној правди и владавини права.

            Такође, на основу цитираних одредби Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 134/11, 9/12 и 40/12) Суд је утврдио да се чињеница ангажовања борца утврђује само на основу увјерења које издаје надлежни општински/градски орган управе, на основу евиденција усаглашених са Министарством  (члан 88. став 1. и члан 91. став 1. Закона),  да у је поступку за утврђивање статуса борца и разврставање у одговарајућу категорију, потребно предходно прибавити мишљење борачке организације (члан 27. став 1), да ће надлежни орган ријешити и без тог мишљења ако оно не буде достављено у року од 30 дана од дана пријема захтјева, на основу других расположивих доказа (члан 27. став 4), водећи рачуна о начелима закона којим се регулише управни поступак, који се примјењује у поступку за оставривање права по Закону правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца одбрамбено отаџбинског рата Републике Српске, ако овим законом није другачије одређено (члан 107. Закона).

           Стога, по оцјени Суда, прописивање као у оспореном члану 27. Закона о правима бораца, војних инвалида и породица погинулих бораца Одбрамбено-отаџбинског рата Републике Српске не доводи у питање ни уставне гаранције из чланова 17, 48, 49. и 111. Устава Републике Српске.

           Суд је такође утврдио да је законодавац руководећи се цјелисходним рјешењем, а у оквиру свог уставног овлашћења, у члану 31. став 4. Закона прописао прибављање сагласности Борачке организације Републике Српске приликом доношења уредбе којом се уређују услови и поступак за остваривање права на борачки додатак, а цјелисходност и оправданост појединих законских рјешења Уставни суд, сходно члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић,  Војин Бојанић,  Амор Букић,  Златко Куленовић,  проф. др Душко Медић,  Ирена Мојовић,  проф. др Марко Рајчевић, академик проф. др Снежана Савић.