Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 20. децембра 2018. године,   д о н и о   ј е

                                                                О Д Л У К У

          Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 116а став 2. Закона о жељезницама Републике Српске  (''Службени гласник Републике Српске“ бр.  19/17, 28/17 и 100/17).  

                                                           О б р а з л о ж е њ е

          Самостални синдикат саобраћајно-транспортне дјелатности Жељезница Републике Српске Бањалука и Конфедерација синдиката Републике Српске поднијели су Уставном суду Републике Српске приједлоге за оцјењивање уставности члана 116а став 2. Закона о жељезницaма Републике Српске  (''Службени гласник Републике Српске“ бр. 19/17, 28/17 и 100/17). Предлагач Самостални синдикат саобраћајно-транспортне дјелатности жељезница Републике Српске Бањалука заступан по пуномоћнику Браниславу Цвијановићу, адвокату из Бањалуке, оспорава уставност наведене одредбе Закона у односу на члан 5. став 1. ал. 1. и 4, члан 10. и члан 39. ст. 1. и 3. Устава Републике Српске. У приједлогу се износе разлози због којих, по мишљењу предлагача, оспорено законско рјешење, према којем  изузетно, и то у случају када се приступи реорганизацији у жељезницама Републике Српске, жељезничком раднику радни однос престаје када оствари године старости прописане у члану 42. став 1. или члану 178. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању ("Службени гласник Републике Српске" бр. 134/11, 82/13 и 103/15), није јасно а нити примјенљиво, зато што прописана алтернација у погледу одређивања година старости, које доводе до престанка радног односа жељезничког радника по сили закона, ствара дилему који од два понуђена избора се имају примијенити. Уз то, како наводи овај предлагач, оспореним прописивањем се крши право грађанина на легитимна очекивања будући да се једно законско право, као што је  право на одлазак у старосну пензију под повољнијим условима односно раније, претвара у обавезу престанка радног односа по сили закона и с тим у вези указује на праксу Европског суда за људска права односно на предмет који је вођен пред овим судом у случају Staff Salaries број 81/72. Овај предлагач, такође, обрaзлаже на који начин је оспореном законском одредбом повријеђен принцип једнакости грађана, односно на који начин је прекршена општа забрана дискриминације грађана, као и члан 39. ст. 1. и 3. Устава, којим је загарантовано право на рад и доступност радних мјеста под једнаким условима.  Сматра да је оспореним прописивањем причињена дискриминација на штету жељезничких радника, јер прописана норма, која је у бити мјера усмјерена на смањење вишка запослених, није пропорционална датом циљу, те да је законодавац требао утврдити објективне критеријуме смањења вишка запослених, како би се број запослених смањивао на основу објективних и правичних критеријума (квалитет рада, ангажованост, дужина радног стажа и сл.), а не на основу личног својства, тј. година живота. Из садржине другог приједлога који је поднијела Конфедерација синдиката Републике Српске произлази да оспорена законска одредба није у сагласности са чланом 10, чланом 16. став 1, чланом 39. став 1. и чланом 51. Устава. Образлажући наведено овај предлагач указује на који начин је оспореном одредбом Закона дошло до дискриминације жељезничких радника у односу на све остале раднике у Републици Српској, а уз то тврди  да оспореним законским рјешењем нису обухваћене запослене раднице жељезница Републике Српске, чиме су стављене у неравноправан положај у односу на раднике ‒ мушкарце  запослене у жељезницама. 

         Поред наведених приједлога, Уставном суду су дате и три иницијативе за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 116а. став 2. Закона о жељезницама Републике Српске. Даваоци иницијатива Љубомир Ђурановић и  Мирослав Ковачевића из Добоја, те Миливоје Голубовић из Брчког наводе, између осталог, да се Законом о жељезницама Републике Српске не могу регулисати права и обавезе из радног односа, нити остваривање права по престанку радног односа, с обзиром на то да се ради о  питањима која су  регулисана Законом о раду ("Службени гласник Републике Српске" број 1/16) и Законом о пензијском и инвалидском осигурању, као и да су жељезнички радници мушког пола доведени у неравноправан положај у односу на остале запослене раднике у Републици Српској, али и да је запосленим жељезничким радницима женског пола ускраћено право на рад до навршене 65 године живота, које право припада свим осталим запосленим женама у Републици Српској. Уз то, према наводима из једне од иницијатива, оспорено законско прописивање омогућава жељезницама Републике Српске да избјегну поступак рјешавања технолошког вишка радника, као и обавезу исплате правичне отпремнине, који су прописани Законом о раду. Такође, у једној од наведених иницијатива тражена је и оцјена сагласности оспорене законске одредбе са чланом 175. Закона о раду.

         Рјешењем Уставног суда број У-31/18 од 28. априла 2018. године одлучено је да се предмети У-36/18, У-112/17, У-3/18 и У-19/18 припоје предмету У-31/18, тако да се по свима њима води јединствен поступак под бројем У-31/18.

          У одговору који је Народна скупштина Републике Српске доставила у предмету У-3/18 наводи се, између осталог, да су оспореном законском одредбом утврђени услови за престанак радног односа жељезничких радника, а не за пензионисање, као и да је циљ законодавца био да се оспореним прописивањем, које се примјењује у поступку реорганизације жељезница Републике Српске, створе законске претпоставке за могућност остваривања права на пензију у складу са Законом о пензијском и инвалидском осигурању, за све жељезничке раднике који испуњавају наведени услов за престанак радног односа. Поред тога, у одговору се наводи да се оваквим законским рјешењем обезбјеђује максимална правичност и социјално збрињавање за све жељезничке раднике који испуњавају услов за престанак радног односа прописан оспореним чланом Закона, као и да се оспорене законске одредбе подједнако односе на све жељезничке раднике, без обзира на њихов пол и радно мјесто на коме се налазе, будући да је чланом 2. тачка 12. овог закона дефинисано да су жељезнички радници сви радници запослени у жељезницама Републике Српске. Наглашавају да је овакав начин прописивања оспораване проблематике оправдан и у општем интересу, те да је законодавац, цијенећи друштвено-економске прилике у контексту најшире друштвене заједнице, усвојио сврсисходно законодавство.

         Оспореним чланом 116а став 2. Закона о жељезницама Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 19/17, 28/17 и 100/17) прописано је да изузетно од става 1. овог члана, у случају када се приступи реорганизацији у жељезницама Републике Српске, жељезничком раднику радни однос престаје кад наврши 40 година пензијског стажа и године живота утрђене чланом 42. став 1. или чланом 178. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању ("Службени гласник Републике Српске" бр. 134/11, 82/13 и 103/15).

         Одредбама Устава Републике Српске у односу на које предлагачи и даваоци  иницијатива оспоравају наведени члан Закона утврђено је: да се уставно уређење Републике темељи, поред осталог, на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима, те владавини права (члан 5. ал. 1. и 4); да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10); да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом и другим државним органом и организацијом (члан 16. став 1); да свако има право на рад и слободу рада, те да је свако слободан у избору занимања и запослења и под једнаким условима му је доступно радно мјесто и функција (члан 39. ст. 1. и 3); да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2); да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, остваривање и заштиту људских права и слобода, радне односе, социјално осигурање и друге облике социјалне заштите (тач. 5. и 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава); да Република мјерама економске и социјалне политике подстиче економски развој и повећање социјалног благостања грађана (члан 51); да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом (члан 108. став 1).

         Такође, у поступку разматрања основаности навода из приједлога и  иницијатива  Суд је имао  у виду  одредбе члана  1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, члана 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, као и члан 1. Протокола број 12 уз Конвенцију у односу на које је тражена оцјена уставности оспорене законске  одредбе.

         Чланом 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода утврђено је да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине и да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права (став 1), те да претходне одредбе, међутим, ни на који начин не утичу на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу с општим интересима или да би обезбиједила наплату пореза или других даџбина или казни (став 2).

          Чланом 14. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода утврђено је, поред осталог, да се уживање права и слобода предвиђених у овој конвенцији обезбјеђује без дискриминације по било ком основу, као што су пол, раса, боја коже, језик, вјероисповијест, политичко или друго мишљење, национално или социјално поријекло, веза с неком националном мањином, имовно стање, рођење или други статус, а чланом 1. Протокола 12. уз Конвенцију предвиђено је да ће се свако право које закон прописује остваривати без дискриминације по било ком основу као нпр. полу, раси, боји коже, језику, вјероисповијести, политичком и другом увјерењу, националном или друштвеном поријеклу, повезаности с националном мањином, имовини, рођењу или другом статусу (став 1), и да јавне власти неће ни према коме вршити дискриминацију по основима као што су они поменути у ставу 1. овог члана (став 2).

        Поред наведеног, у поступку разматрања основаности навода из приједлога и иницијатива Суд је имао у виду да се Законом о жељезницама Републике Српске уређује управљање, елементи и врсте жељезничке инфраструктуре, обавезе њеног управљача, као и приступ и њено коришћење, капацитет, инфраструктуре и додјела трасе воза и накнада за њено коришћење, изградња, реконструкција и одржавање жељезничке инфраструктуре, градња жељезничких објеката и постројења, укрштање жељезничких пруга и путева, превоз у жељезничком саобраћају, жељезничка возила, жељезнички радници, ванредни догађај и заштита пруге (члан 1).  Овим законом је, између осталог, прописано и то чланом 2. тачка 12. да су жељезнички радници сви радници запослени на жељезницама Републике Српске, а чланом 116а став 1. да жељезничком раднику радни однос престаје:  истеком рока на који је заснован (тачка 1), кад радник наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања (тачка 2), споразумом између радника и послодавца (тачка 3), отказом уговора о раду од стране радника или послодавца (тачка 4), одлуком надлежног органа (тачка 5), на захтјев родитеља или старатеља радника млађег од 18 година живота (тачка 6) и смрћу радника (тачка 7).

         Такође, у поступку разматрања навода из приједлога и иницијатива Суд је  имао у виду Закон о раду ("Службени гласник Републике Српске" бр. 1/16 и 66/18), којим се, као системским законом,  уређују радни односи, права, обавезе и одговорности из радног односа и други односи по основу рада у Републици Српској, ако посебним законима није другачије одређено (члан 1. тачка 1). Према члану 2. став 1. овог закона одредбе овог закона примјењују се на све раднике који раде на територији Републике Српске (у даљем тексту: Република), код домаћег или страног правног, односно физичког лица, без обзира на мјесто његове регистрације, односно држављанство (у даљем тексту: послодавац), као и на раднике који су упућени на рад у иностранство од стране послодавца, осим ако законом земље у коју су упућени или међународним споразумом није другачије одређено, а према члану 5. став 1. овог закона радник, у смислу овог закона, јесте физичко лице које ради код послодавца и има права и обавезе из радног односа по неком од основа из члана 1. став 2. овог закона и које је пријављено у Јединствени систем регистрације, контроле и наплате доприноса (у даљем тексту: Јединствени систем). Осим наведеног, овим законом је, и то чланом 19.  прописано да радник, као и лице које тражи запослење, не може бити стављен у неравноправан положај приликом остваривања права по основу рада и права на запослење, због расе, еничке или националне припадности, боје коже, пола, језика, религије, политичког или другог мишљења и убјеђења, социјалног поријекла, имовног стања, чланства или нечланства у синдикату или политичкој организацији, физичког и душевног здравља и других обиљежја која нису у непосредној вези са природом радног односа, а чланом 175. да радни однос престаје, између осталог, кад радник наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања (тачка 2).

         Уз то, Суд је имао у виду и Закон о пензијском и инвалидском осигурању ("Службени гласник Републике Српске" бр.134/11, 82/13 и 103/15) којим је, између осталог, и то чланом 41. прописано да право на старосну пензију има осигураник када наврши 65 година живота и најмање 15 година стажа осигурања (став 1), а ставом 2. да осигураник који нема навршених 65 година живота има право на старосну пензију када наврши 60 година живота и 40 година пензијског стажа, а осигураник жена која нема навршених 65 година живота има право на старосну пензију када наврши 58 година живота и 35 година стажа осигурања (став 2), а чланом 178. став 1. да изузетно од члана 42. став 1. овог закона, осигураник са 40 година пензијског стажа има право на старосну пензију кад наврши у: 2012. години без обзира на године живота (тачка а), 2013. години 56 година живота (тачка б), 2014. години 56 година и четири мјесеца живота (тачка в), 2015. години 56 година  и осам мјесеци живота (тачка г), 2016. години 57 година живота (тачка д), 2017. години 57 година и четири мјесеца живота (тачка ђ), 2018. години 57 година и осам мјесеци живота (тачка е), 2019. години 58 година живота (тачка ж), 2020. години 58 година и четири мјесеца живота (тачка з), 2021. години 58 година и осам мјесеци живота (тачка и), 2022. години 59 година живота (тачка ј), 2023. години 59 година и четири мјесеца живота (тачка к) и 2024. години 59 година и осам мјесеци живота (тачка л).

         Полазећи од изложеног Суд је оцијенио да  се оспореним прописивањем не нарушава ни један уставни принцип, па ни принцип равноправности, на који се приједлозима и иницијативама посебно указује. Приликом овакве оцјене Суд је,  прије свега,  имао у виду да је законодавац овлашћен да законом уреди систем у области радних односа и социјалног осигурања, али исто тако и да Устав Републике Српске не познаје ограничења у погледу надлежности законодавца да системским или посебним законима регулише радни однос, права, обавезе и одговорности из радног односа, а у оквиру тога и разлоге за престанак радног односа због испуњености услова за старосну пензију. Наиме, да ли ће права из радног односа бити уређена једним општим прописом (законом), који представља законски основ за остваривање Уставом зајемченог права на рад или посебним прописом (законом), за поједине категорије запослених и да ли ће начин престанка радног односа због испуњености услова за старосну пензију за различите категорије запослених бити уређени на исти или различит начин ствар је цјелисходности и процјене законодавца о чему, према члану 115. Устава, није надлежан да одлучује Уставни суд.

        У конкретном случају, Законом о жељезницама Републике Српске уређен је систем у области жељезничког саобраћаја, а у оквиру наведених питања регулисаних овим законом законодавац је уредио и одређена питања која се односе на жељезничке раднике, а везана су за стручну оспособљеност, стицање права на управљање жељезничким возилом и регулисање жељезничког саобраћаја, посебну здравствену способност жељезничких радника,  радно вријеме особља, те  престанак радног односа жељезничких радника.  Према томе, Закон о жељезницама Републике Српске, у дијелу који се односи на услове за престанак радног односа жељезничких радника је посебан закон у односу на Закон о               раду који преставља општи закон у области радних односа. Имајући у виду наведено Суд је оцијенио да је законодавац прописујући разлоге за престанак радног односа жељезничким радницима, а у оквиру тога и изузетак који се примјењује у ситуацији када се приступи реорганизацији у жељезницама Републике Српске на начин предвиђен оспореном одредбом члана 116а. став 2. Закона, а који је  друкчији од оног прописаног Законом о раду ‒ поступио у складу са овлашћењима из члана 49. ст. 1. и 2. и тачке 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава. При томе, утврђивање конкретних услова за престанак радног односа жељезничких радника који раде у жељезницама Републике Српске, на основу и у оквиру наведених уставних овлашћења, ствар је законодавне политке коју Уставни суд није надлежан да оцјењује. Оспореним прописивањем се, по оцјени Суда, не може довести у питање остваривање Уставом зајемченог права на рад из члана 39. Устава, и то због тога што јемство права на рад не значи да радни однос не може престати на начин и под условима предвиђеним законом, а нарочито не може да значи гаранцију у погледу прописаних услова за старосну пензију. Поред тога, оспорена одредба Закона се не може довести у питање ни у односу на уставно начело равноправности из члана 10. Устава, јер се примјењује на све жељезничке раднике у жељезницама Републике Српске, без обзира на њихова лична својства, а не доводе се у неравноправан положај ни у односу на друге раднике у Републици, јер се права, обавезе и одговорности који се односе на статус запослених једнако односе на све запослене који се налазе у истој правној ситуацији и за та лица је предвиђен јединствен правни режим.

         Осим наведеног, Суд је оцијенио да се оспорена законска одредба, којом је прописан изузетак у погледу услова за престанак радног односа жељезничким радницима, који изузетак се примјењује у ситуацији када се приступи реорганизацији у жељезницама Републике Српске, не може доводити у питање са становишта одредби  члана 16. став 1. и члана 51. Устава, тако  да  наведене уставне одредбе нису од значаја за оцјену уставности.

          Уставни суд, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност оспорене одредбе члана 116а став 2. Закона о жељезницама Републике Српске  са чланом 175. Закона о раду с обзиром на то да се ради о актима који имају исту правну снагу и који су донесени од стране истог органа.

         Наводе појединих давалаца иницијативе (Мирослава Ковачевића и Љубомира Ђурановића) који се односе на повреду члана 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, те члана 14. Европске конвеције за заштиту људских права и основних слобода и  члана 1. Протокола број 12. уз Конвенцију Суд није разматрао из разлога што су паушални односно зато што наведени даваоци иницијативе нису, у конкретном случају, навели у чему се састоји повреда ових одредаба Конвенције.

         Остали разлози којима предлагачи и даваоци иницијатива образлажу несагласност ове одредбе са Уставом, а који се у суштини своде на незадовољство жељезничких радника наведеним законским рјешењем, као и његову непримјенљивост, нису у надлежнсти Уставног суда из члана 115. Устава.

         На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

        Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.