Ustavni sud RSOdlukeNovosti i saopštenjaPristup informacijamaJavne nabavke
Obavještenje o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti


    I
    U V O D

    Članom 115. Ustava Republike Srpske, između ostalog, propisano je da Ustavni sud Republike Srpske prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenje i prijedloge za eventualno donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđenja ustavnosti i zakonitosti, zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda i ostalih, kao i ostvarivanja i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica.

    Ustavni sud Republike Srpske je do sada, u šest navrata, i to: 15.12.1996; 15.12.1999; 1.7.2001; 1.11.2005; marta 2011. i 30.10.2013. godine Narodnoj skupštini Republike Srpske i ostalim najvišim ustavnim organima Republike dostavljao obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj.

    Ovu ustavnu funkciju Ustavni sud Republike Srpske smatra preventivnom i izuzetno značajnom za uspješno ostvarivanje i zaštitu ustavnosti i zakonitosti, kao i cjeline ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Značaj i pozitivne efekte ove preventivne funkcije Ustavnog suda najkonkretnije izražavaju, uz ostalo, zaključci Narodne skupštine Republike Srpske usvojeni na 33. sjednici održanoj 13.4.2006. godine, a povodom Obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, na šta smo posebno ukazali u Obavještenjima iz 2011. i 2013. godine. Navedenim zaključcima Narodna skupština, organ ustavotvorne i zakonodavne vlasti, u okviru ustavne organizacije Republike Srpske (član 69. Ustava Republike Srpske), između ostalog, poziva sve organe i institucije u Republici da dosljedno i odgovorno postupaju po upozorenjima i preporukama Ustavnog suda datim u navedenom obavještenju. Usvajajući date ocjene, mišljenja i prijedloge Ustavnog suda, Narodna skupština se zauzima za izgradnju konzistentnog i koherentnog ustavnopravnog sistema, popunu pravnih praznina, zamjenu prevaziđenih i drugih sličnih akata i za usaglašavanje propisa Republike Srpske sa evropskim pravom, odnosno pravom Evropske unije. Narodna skupština je stoga utvrdila obavezu da razmatra obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, a prvenstveno zato što Ustavni sud Republike Srpske svojim odlukama, odnosno ostvarenjem ciljeva svojih ustavnih nadležnosti, preventivno utiče na zakonodavnu politiku i na sadržaj i kvalitet zakonodavnih normi i cjeline zakonodavne i ukupne normativne djelatnosti u Republici Srpskoj.

    Očekujemo da će i ovoga puta biti tako, a Ustavni sud Republike Srpske će, u istom cilju, suštinski i odgovorno, još djelotvornije nastaviti vršenje svojih ustavnih nadležnosti, nastojeći da stalno unapređuje funkciju kontrole ustavnosti i zakonitosti.

    II
    NAČELO USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI
    U USTAVU REPUBLIKE SRPSKE

    I ovoga puta ćemo, kao i u prethodnom Obavještenju, ukazati na značaj i ulogu načela ustavnosti i zakonitosti u izgradnji i funkcionisanju pravnog poretka. Načelo ustavnosti i zakonitosti je univerzalno načelo jer postoji u svim pravnim porecima i u svim državama. Ono je izuzetno značajno načelo i o njemu, po službenoj dužnosti, moraju da vode računa svi donosioci pravnih akata, kao i izvršioci materijalnih radnji. U pravnom smislu, načelo ustavnosti i zakonitosti podrazumijeva apsolutnu superiornost ustava i zakona u odnosu na sve druge pravne propise. U političkom značenju, načelo ustavnosti i zakonitosti se povezuje sa demokratskim poretkom i smatra se jednom od njegovih ključnih pretpostavki.

    Ustav Republike Srpske, pored posebnog poglavlja koje se odnosi na Ustavnost i zakonitost, sadrži čitav niz odredaba koje na posredan ili neposredan način štite ustavnost i zakonitost. Tako se u članu 5. Ustava Republike Srpske propisuje da se ustavno uređenje Republike temelji na, između ostalog, vladavini prava. Vladavina prava, kao pojam širi od pojma načela ustavnosti i zakonitosti, obavezno znači odsustvo arbitrarne vlasti, te se, u tom smislu, suprotstavlja svakoj samovoljnoj i diskrecionoj vlasti, što svakako podrazumijeva ustavnost i zakonitost.

    U članu 10. Ustava Republike Srpske propisuje se da su, između ostalog, građani Republike jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu, bez bilo kakve diskriminacije. Stavom 2. člana 12. Ustava propisuje se da se nikome ne može oduzeti ili ograničiti sloboda, osim u slučajevima i po postupku koji su uređeni zakonom. Ova ustavna odredba, iako se odnosi na ljudska prava i slobode, takođe služi ostvarenju načela ustavnosti i zakonitosti, odnosno vladavini prava. Član 15. Ustava reguliše lišavanje slobode čovjeka samo u slučajevima predviđenim zakonom i u skladu sa njim. Stav 2. člana 16. Ustava propisuje da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom interesu. Ovakvo ustavno rješenje je takođe osnov načela zakonitosti. Odredbe člana 17. Ustava Republike Srpske u funkciji su kako zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda i vladavine prava, tako i u funkciji ostvarivanja zakonitosti u radu državnih organa. Član 20. Ustava sadrži već klasično rješenje koje je u funkciji ostvarenja najviših pravnih vrijednosti - pravne sigurnosti i izvjesnosti, kao i načela zakonitosti, odnosno vladavine prava. Posebno ustavno rješenje nalazi se u članu 45. Ustava Republike Srpske i propisuje da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona. Takođe, isti član Ustava propisuje obavezu da je svako dužan da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju. Ovo ustavno rješenje predstavlja drugi ključni element vladavine prava, tj. predstavlja isključenje ideje o bilo kakvom izuzimanju državnih zvaničnika od dužnosti pokoravanja zakonima koji obavezuju ostale građane, kao i njihovu podložnost presuđivanju redovnih sudova. Član 67. Ustava propisuje da republički organi, u okviru Ustavom utvrđenih prava i dužnosti Republike, utvrđuju politiku, donose i izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte, vrše zaštitu ustavnosti i zakonitosti, što predstavlja konkretizaciju ustavnog principa iz člana 5. Ustava. Član 68. Ustava, koji je zamijenjen amandmanom XXXII, u tač. 1, između ostalog, propisuje da Republika uređuje i obezbjeđuje 1) integritet, ustavni poredak i teritorijalnu cjelovitost Republike, kao i 4) ustavnost i zakonitost, što takođe predstavlja konkretizaciju ustavnog principa iz člana 5. Ustava. Član 69. Ustava, između ostalog, propisuje da zaštitu ustavnosti i zakonitosti obezbjeđuje Ustavni sud Republike Srpske. Pored ovoga, ostvarivanje i zaštita načela ustavnosti i zakonitosti osigurava se članovima 108 - 116 Ustava, tj. poglavljem Ustavnost i zakonitost.

    Na osnovu navedenog, nije potrebno posebno naglašavati ulogu i značaj načela ustavnosti i zakonitosti, kao i ulogu Ustavnog suda Republike Srpske u njegovom ostvarenju i zaštiti. Stoga, funkcija Ustavnog suda da prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenja i prijedloge za donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđenja ustavnosti i zakonitosti te zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica, nema ništa manje značajnu ulogu u odnosu na njegove ostale funkcije jer bez ostvarenja načela ustavnosti i zakonitosti nema državnopravnog poretka. Stoga će Ustavni sud Republike Srpske i u ovom Obavještenju ukazati na najznačajnije pojave u procesu ostvarivanja načela ustavnosti i zakonitosti u periodu od 2013. do 2022. godine.

    III
    ZAPAŽANjA U PRAKSI USTAVNOSUDSKOG ODLUČIVANjA

    Ovom prilikom moramo istaći da su naša zapažanja, uz određen broj novih, gotovo identična onim iz prethodnog Obavještenja, pa ćemo ukratko ukazati na njih.
    1. Član 69. Ustava Republike Srpske propisuje da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti. Stoga, Ustavni sud posebno vodi računa o principu podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku jer se praktičnim ostvarivanjem ovog principa zakonodavna i izvršna vlast ograničavaju na njihove ustavne okvire i tako se doprinosi afirmaciji nezavisnosti sudstva kao bitnog elementa ustavnosti i zakonitosti, odnosno afirmaciji načela vladavine prava i pravne države. Iako je Ustavom Republike Srpske izvršena jasna podjela nadležnosti, Ustavni sud je utvrdio da je u proteklom periodu dolazilo do pojava koje su narušavale ovaj ustavni princip. Primjera radi, Ustavni sud je konstatovao da povreda ustavnog principa podjele vlasti iz člana 69. Ustava Republike Srpske postoji u slučaju kada Narodna skupština, kao zakonodavni organ, prenese na Vladu svoju obavezu da uređuje i obezbjeđuje određenu pravnu materiju.
    2. Članom 109. Ustava Republike Srpske propisano je da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu. Prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju se u odgovarajućem službenom glasilu. Dakle, imajući u vidu ustavni princip da opšti akt ne može da stupi na pravnu snagu i proizvede pravno dejstvo prije nego što je na odgovarajući način objavljen, Ustavni sud je zaključio da povreda tog principa postoji u slučaju kada opšti akt stupa na snagu danom njegovog donošenja. Napominjemo da su ovakve pojave relativno česte i o njima bi posebno trebalo povesti računa.
    Pored ovoga, postoje slučajevi u kojima se propisuje da podzakonski opšti pravni akt stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja, što takođe nije u skladu sa navedenim ustavnim principom. Takođe, postoje slučajevi u kojima podzakonski opšti pravni akt nije objavljen u skladu sa navedenim ustavnim odredbama, kao i odredbama Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 67/05 i 110/08) sa obrazloženjem da se radi o internom pravnom aktu koji je objavljen na internet stranici. Međutim, ovakav opšti pravni akt se primjenjivao i proizvodio pravne posljedice koje su tangirale prava, slobode i pravne interese velikog broja subjekata prava, zbog čega je, po mišljenju Suda, došlo do povrede načela ustavnosti i zakonitosti.
    Takođe, Ustavni sud je utvrdio da postoji povreda navedenih ustavnih principa kojima su uređena pitanja stupanja na snagu normativnih akata u slučaju kada osporeni akt ne sadrži odredbe kojima se određuje njegovo objavljivanje, niti je donosilac akta pružio dokaze da je osporeni akt objavljen na odgovarajući način.
    Pored naprijed navedenih pojava, značajno je ukazati i na činjenicu da postoje povrede ustavnog principa zabrane povratnog dejstva opštih pravnih akata u slučaju kada je propisana primjena opšteg pravnog akta prije njegovog stupanja na snagu, pa čak i prije donošenja.
    3. Ustavni sud Republike Srpske je u svom radu zapazio i sljedeće pojave koje je sankcionisao svojom odlukom. Naime, kada su zakonskom odredbom propisani uslovi koji moraju biti ispunjeni za ostvarivanje određenih prava, nije sa njom u saglasnosti odredba podzakonskog opšteg akta kojom se utvrđuju drugačiji, dodatni ili posebni uslovi. To, drugim riječima, znači da se ne može primjenom zakona, koja se vrši donošenjem podzakonskog opšteg akta, mijenjati suština zakonskih rješenja, jer je to isključivo pravo zakonodavca.  
    4. Takođe, Ustavni sud je konstatovao da povreda načela ustavnosti i zakonitosti postoji u slučaju kada donosilac osporenog opšteg akta nije bio ovlašćen da normira ispravku nedostataka i propusta nastalih primjenom zakona.
    5. Kada je riječ o jedinicama lokalne samouprave, Ustavni sud je uočio sljedeće pojave. U praksi se dešava da skupštine gradova i opština ili, pak, gradonačelnici, odnosno načelnici, prekoračuju ustavna i zakonska rješenja s obzirom na činjenicu da se njihovim odlukama mijenjaju i dopunjavaju zakonska rješenja ili, pak, opšte pravne akte donose nenadležni organi ili se akti donose bez pribavljene prethodne saglasnosti republičkih organa.
    Takođe, potrebno je istaći da Ustavni sud ne prihvata inicijative, odnosno odbacuje prijedloge koji se odnose na ocjenu cjelishodnosti odluka jedinica lokalne samouprave sa obrazloženjem da, ako su takve odluke donesene na temelju zakonskih ovlašćenja, one predstavljaju akte kojima se na cjelishodan način uređuju pitanja iz njihovih nadležnosti.
    6. Kada je riječ o rješavanju sukoba nadležnosti, Ustavni sud zapaža da i dalje ima slučajeva kada su zahtjevi za rješavanje sukoba nadležnosti preuranjeni. Naime, postoje  slučajevi u kojima se Sudu od strane jednog organa podnosi zahtjev za rješavanje sukoba nadležnosti a da nisu ispunjene procesne pretpostavke za odlučivanje, tj. nisu doneseni konačni i pravosnažni pravni akti kojim bi organi odbili nadležnost u konkretnoj pravnoj stvari. Na ovaj način dovode se u pitanje pravna sigurnost i izvjesnost, kao i ostvarivanje ljudskih prava i sloboda jer Ustavni sud ovakve zahtjeve, kao preuranjene, mora odbaciti.
    7. Takođe, Sud je utvrdio da propusti u postupku donošenja određenog opšteg pravnog akta, tj. propuštanje da se sprovedu određene radnje predviđene zakonom dovode do neustavnosti i nezakonitosti takvog akta. S obzirom na činjenicu da postupak donošenja pravnog akta predstavlja sastavni element njegove forme, pa time i zakonitosti i ustavnosti u formalnom smislu, o tome bi svi donosioci opštih, ali i pojedinačnih (iako njihovu zakonitost Ustavni sud ne ocjenjuje) pravnih akata trebalo da vode računa.
    8. Ustav Republike Srpske poznaje samo pojam stupanja na snagu zakona, drugih propisa i opštih akata, tj. ne pravi razliku između momenta stupanja na snagu i početka primjene opštih pravnih akata. Dakle, primjena propisa direktno je vezana za njihovo stupanje na snagu, odnosno početak važenja, zbog čega ih, u cilju zaštite pravne sigurnosti i vladavine prava, nije moguće primjenjivati prije toga. Zbog toga su tek nakon stupanja na snagu opšteg pravnog akta subjekti na koje se norme odnose obavezni da postupaju u skladu sa njima. Na ovaj način dolazi do povrede odredbe člana 110. stav 1. Ustava kojom je zabranjeno povratno dejstvo opštih pravnih akata, zatim odredbe člana 108. stav 1. Ustava, prema kojoj zakoni, statuti i drugi propisi moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, odredaba člana 109. kojima je propisano da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu, kao i da se prije stupanja na snagu zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućim službenim glasilima, kao i odredbe člana 5. stav 1. al. 5. Ustava kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava. Retroaktivno dejstvo propisa posebno pogađa princip pravne sigurnosti i izvjesnosti. Pored toga, veoma često je nemoguće otkloniti štetne pravne posljedice koje su time prouzrokovane.
    Činjenica je da Ustav predviđa i izuzetak od načela zabrane povratnog dejstva opštih akata, odnosno utvrđuje da se samo zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe imaju povratno dejstvo, ali samo ukoliko to zahtijeva opšti interes koji je utvrđen u postupku donošenja zakona. Međutim, dešava se da se u postupku donošenja zakona izostavlja utvrđivanje opšteg interesa.
    9. Takođe, Sud konstatuje da je u nekim predmetima svoje djelovanje okončavao obustavom postupka jer su, u međuvremenu, donosioci osporenih akata sami otklanjali neustavnost ili nezakonitost, tj. usaglašavali svoje akte sa Ustavom ili zakonom, što je, takođe, pozitivna pojava. Pored ovoga, u određenim slučajevima, kada su se stekli uslovi propisani Ustavom i zakonom, Ustavni sud je proglašavao određene akte neustavnim u vrijeme njihovog važenja, iako su u međuvremenu otklonjeni razlozi koji su doveli do povrede načela ustavnosti i zakonitosti ili su isti prestali važiti.
    10. Ustavni sud Republike Srpske takođe ukazuje na pojave kao što su situacije u kojima se podzakonskim pravnim aktima uvode novi pravni instituti koji nisu predviđeni zakonskim normama.
    11. S obzirom na činjenicu da ustavnopravni sistem Republike Srpske ne poznaje hijerarhijsko rangiranje zakonskih normi, u razmatranju i odlučivanju u brojnim predmetima, Sud nije prihvatio da odlučuje o eventualnoj međusobnoj nesaglasnosti zakona, jer to nije u njegovoj nadležnosti. Međutim, ovom prilikom Sud mora konstatovati da postoje pojave u kojima su pojedina zakonska rješenja u koliziji i zakonodavac bi o tome trebao da posebno povede računa.
    12. Takođe, neprecizno zakonsko normiranje, do koga dolazi iz različitih razloga, u suprotnosti je sa pravnom sigurnošću i izvjesnošću kao bitnim segmentima vladavine prava. Ono, pored toga, dovodi do različitog i proizvoljnog tumačenja, a time i do pogrešne tj. nepravilne primjene prava.
    13. Takođe, Sud ovom prilikom konstatuje da nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakona i drugih propisa, da ocjenjuje cjelishodnost normativnih rješenja, niti da odlučuje o zahtjevima za izmjene zakona. Međutim, i o ovim pojavama nadležni organi Republike bi trebalo da povedu računa, pogotovo kada se radi o principu cjelishodnosti, kao i o primjeni pravnih akata.
    14. Imajući u vidu da, prema članu 115. Ustava, Sud ocjenjuje saglasnost opštih akata sa Ustavom i zakonom, ovaj sud se u više navrata oglasio nenadležnim za ocjenu međusobne saglasnosti podzakonskih akata, bilo da se radi o aktima iste ili različite pravne snage.
    15. Pored ovoga, Ustavni sud Republike Srpske mora ukazati i na pojavu da Ustavni sud Bosne i Hercegovine, zanemarujući nadležnost Ustavnog suda Republike Srpske, od slučaja do slučaja, prihvata ili, pak, ne prihvata da ocjenjuje ustavnost podzakonskih opštih pravnih akata entiteta, za šta, prema Ustavu Bosne i Hercegovine, nije nadležan. Praksa Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u ovakvim slučajevima je različita, što situaciju čini još gorom. Napominjemo da je Ustavni sud Bosne i Hercegovine, u pravilu, prihvatao da ocjenjuje ustavnost podzakonskih akata Republike Srpske i proglašavao ih neustavnim, dok to, uglavnom, nije činio kada je riječ o aktima Federacije Bosne i Hercegovine. Na ovaj način krši se Ustav Bosne i Hercegovine, kao i Ustav Republike Srpske, narušava se pravna sigurnost i razgrađuje pravni poredak Republike Srpske. Pojava koja dovodi do identičnih posljedica je i pojava u praksi Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, koja je u ovakvim slučajevima takođe nedosljedna, da se ocjenjuju odluke entitetskih ustavnih sudova, za šta, takođe, Ustavni sud Bosne i Hercegovine nema nadležnost.

    *
    Radi bolje preglednosti, Ustavni sud Republike Srpske odlučio je da ovom prilikom na najznačajnije pojave ukaže prema godinama odlučivanja. S obzirom na činjenicu da je posljednje Obavještenje upućeno 2013. godine, stanje po godinama je sljedeće... Napominjemo da se u ovom Obavještenju navode samo odluke kojima je odlučivano u meritumu stvari, ne računajući određen broj rješenja kojima, iz zakonskih razloga, nisu prihvaćene inicijative za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, stanje po godinama je sljedeće:

    -    2014. godina
    U 2014. godini Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 35 zakona i ustavnost i zakonitost 60 podzakonskih akata. Značajno je istaći da je najvećim dijelom do povrede načela ustavnosti i zakonitosti dolazilo prilikom donošenja podzakonskih opštih pravnih akata. Tako je npr. do povrede načela ustavnosti i zakonitosti došlo u slučaju kada skupština jedinice lokalne samouprave podzakonskim opštim aktom reguliše određeno pitanje, iako zakonom na to nije bila ovlašćena ili to učini na način koji nema svoje utemeljenje u relevantnim zakonskim odredbama (odluka u predmetu U-72/12 od 29.1.2014. god.). Pored ovoga, Ustavni sud je utvrdio da postoji povreda ustavne i zakonske odredbe prema kojoj su odluke Ustavnog suda opšteobavezne i izvršne u slučaju kada donosilac podzakonskog opšteg akta u novi akt inkorporira odredbu za koju je Ustavni sud u ranije donesenoj odluci već utvrdio da je neustavna i nezakonita (odluka u predmetu U-11/13 od 19.3.2014. god.).

    Takođe, uprkos prethodnom Obavještenju Ustavnog suda, dešavaju se situacije u kojima je Ustavni sud odlučio da postoji povreda ustavnosti i zakonitosti odredbom Kolektivnog ugovora kojom je propisano pravo na naknadu plate i njeno uvećanje na način koji nije predviđen zakonom (odluke u predmetima U-75/13 od 24.9.2014. god. i U-76/13 od 24.9.2014. god.).
    Pored ovoga, Ustavni sud je odlučio da je suprotan načelu ustavnosti i zakonitosti akt planske regulative jedinice lokalne samouprave u slučaju kada donosilac tog akta nije bio ovlašćen da postupak njegovog donošenja, koji je započet prema odredbama ranije važećeg zakona, nastavi po odredbama novog zakona (odluka u predmetu U-70/13 od 29.9.2014. god.).

    -    2015. godina
    U 2015. godini Ustavni sud je odlučivao o ustavnosti 24 zakona i o ustavnosti i zakonitosti 49 podzakonskih akata. U pogledu ocjene ustavnosti zakona ovom prilikom ističemo sljedeće... U slučaju kada Ustavni sud utvrdi da određena odredba zakona nije u skladu sa Ustavom, nije u skladu sa Ustavom ni podzakonski opšti pravni akt koji je donesen na temelju takve neustavne odredbe (odluka u predmetu U-24/14 od 30.9.2015. god.).

    Pored ovoga, najčešće pojave povrede načela ustavnosti i zakonitosti, kada je riječ o podzakonskim aktima, odnosile su se na situacije u kojima se podzakonskim opštim pravnim aktom propisuju kriterijumi za ostvarivanje određenih prava koji nisu utvrđeni zakonom ili, pak, kada se podzakonskim aktom reguliše materija čije je regulisanje u isključivoj nadležnosti zakonodavca (odluke u predmetima U-24/14 od 30.9.2015. god. i U-48/15 od 23.12.2015. god.).

    -    2016. godina
    U 2016. godini Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 35 zakona i ustavnost i zakonitost 64 podzakonska opšta pravna akta. Kada je riječ o ustavnosti zakona, najznačajnije pojave su sljedeće...
    U ovom periodu postojala je situacija da se novousvojenim odredbama zakona zanemaruju  stečena prava, narušava se pravna sigurnost, pa tako i vladavina prava kao jedan od temeljnih principa na kojima počiva ustavno uređenje Republike (odluka u predmetu U-27/14 od 24.2.2016. godine). Pored ovoga, u jednoj od svojih odluka Sud je konstatovao da je propisivanjem zakonom dodatnih uslova adresatima predmetne norme došlo do povrede ustavnog načela ravnopravnosti i jednakosti građana pred zakonom jer njihov različit tretman ne slijedi legitimni cilj i nema svoje razumno opravdanje (odluka u predmetu U-17/16 od 28.12.2016. godine).

    U pogledu ocjene ustavnosti i zakonitosti podzakonskih opštih pravnih akata Ustavni sud je donio nekoliko odluka u kojima su najznačajnije sljedeće pojave... Ustavni sud je npr. konstatovao da podzakonski opšti pravni akt nije u skladu sa zakonom s obzirom na to da nije donesen na način i po postupku koji je propisan zakonom (odluka u predmetu U-79/14 od 27.1.2016. godine). Pored ovoga, Ustavni sud je utvrdio da podzakonski opšti pravni akt nije u funkciji izvršenja zakona s obzirom na činjenicu da nema osnov u relevantnom zakonskom normiranju (odluka u predmetu U-96/14 od 27.1.2016. godine). Takođe, dešavalo se da se opštim pravnim aktom propisuje da isti stupa na snagu narednog dana od dana donošenja (odluka u predmetu U-59/15 od 27.1.2016. godine), da ga donosi nenadležan organ (odluka u predmetu U-35/15 od 22.6.2016. godine), ili, pak, da se usvaja podzakonski opšti pravni akt koji je predložen od strane neovlašćenog predlagača, zbog čega isti nije u skladu sa zakonom i Ustavom (odluka u predmetu U-11/15 od 22.6.2016. godine).

    Takođe, odlukom Suda u predmetu U-102/14 od 24.2.2016. godine utvrđeno je da Vlada nije imala ovlašćenje da svojim propisima neposredno uređuje određene društvene odnose, čime je došlo do povrede ustavnog načela podjele vlasti i načela zakonitosti, ili, pak, da je donijela odluku iz nadležnosti ministarstva, čime je postupila suprotno relevantnoj zakonskoj odredbi i ustavnom ovlašćenju (odluka u predmetu U-27/15 od 13.7.2016. godine).

    Relativno je česta pojava da Sud donosi odluke o neustavnosti i nezakonitosti podzakonskih opštih pravnih akata s obzirom na činjenicu da je istekao zakonom propisani rok za usaglašavanje istih sa zakonom, a to nije učinjeno, zbog čega je prestao da važi i osporeni podzakonski opšti pravni akt i to zbog povrede ustavnog načela zakonitosti, usljed njegove neusaglašenosti sa zakonskom odredbom (odluka u predmetu U-22/15 od 13.7. 2016. godine). Odlukom u predmetu U-50/15 od 7.9.2016. godine Sud je utvrdio da je, s obzirom na činjenicu da osporeno propisivanje ne proizlazi iz normi sadržanih u višem pravnom aktu, tj. nije u funkciji izvršenja zakonske materije već u istu interveniše, donosilac podzakonskog opšteg pravnog akta postupao suprotno zajamčenom načelu vladavine prava, načelu podjele vlasti, kao i načelu ustavnosti i zakonitosti.

    Takođe, dolazilo je do pojave da se podzakonski opšti pravni akt donosi bez obavezne prethodne ili naknadne saglasnosti nadležnog organa vlasti zakonom propisane, zbog čega dolazi do povrede načela zakonitosti (odluka u predmetu U-58/15 od 26.10.2016. godine).            

    -    2017. godina
    U ovom periodu Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 29 zakona i 48 podzakonskih opštih pravnih akata.

    U pogledu ocjene ustavnosti zakona dolazilo  je do pojave da se pitanja koja se odnose na naknadu koja ima karakter javnog prihoda zakonom daju u nadležnost Vladi, što nije u skladu sa Ustavom jer se ne radi o materiji izvršenja zakona, nego o temeljnim pitanjima od kojih zavisi visina ove naknade i zato moraju biti regulisana od strane zakonodavca. Zbog ovoga je osporenim zakonskim normiranjem došlo do povrede ustavnog načela o podjeli vlasti (odluka u predmetu U-72/16 od 20.12.2017. godine).

    U pogledu ocjene ustavnosti i zakonitosti podzakonskih opštih pravnih akata dešavale su se manje-više iste pojave kao i u prethodnom periodu, uz nekoliko specifičnih. Tako je Sud u odluci U-86/16 od 12.7.2017. godine utvrdio da „budući da je osporenom odredbom kolektivnog ugovora propisano novo pravo na naknadu plate, van okvira zakonom utvrđenih prava, istom odredbom povrijeđeno je ustavno načelo zakonitosti“.

    Takođe, dolazilo je do situacije da je organ lokalne samouprave (načelnik) preuzeo nadležnost republičkog organa, čime je prekoračio zakonska i statutarna ovlašćenja, zbog čega je došlo do povrede načela zakonitosti te je osporeni normativni akt u cjelini, s formalno-pravnog aspekta, nesaglasan sa Ustavom (odluka u predmetu U-106/16 od 29.11.2017. godine). U odluci u predmetu U-109/16 od 29.11.2017. godine Sud je utvrdio da s obzirom na to da osporena odredba podzakonskog normativnog akta nema instruktivni karakter, već se njome uređuje materija koja nije u nadležnosti resornog ministra i za čije regulisanje nije dobio ovlašćenje od strane zakonodavca, donosilac predmetnog akta je ovakvim propisivanjem izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja i time narušio načelo ustavnosti i zakonitosti.

    -     2018. godina
    U toku 2018. godine Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 40 zakona i 72 podzakonska akta. Između ostalog, Ustavni sud ističe sljedeće pojave od značaja za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti. U predmetu U-52/17 odlukom od 25.4.2018. godine Sud je utvrdio da ukoliko zakonska norma propisuje da će se u svrhu sprovođenja zakona donijeti podzakonski akt, nije u skladu sa zakonom ovu zakonsku normu sprovesti tako što se usvoje izmjene i dopune postojećeg podzakonskog akta.

    Pored ovoga, utvrđivanje prava i obaveza za građane i pravna lica, mimo zakonskih ovlašćenja, dovodi do povrede ustavnih načela vladavine prava i podjele vlasti (odluka u predmetu U-25/17 od 28.3.2018. god.).

    -    2019. godina
    U toku 2019. godine Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 31 zakona i ustavnost i zakonitost 61 podzakonskog opšteg pravnog akta. U pogledu ocjene ustavnosti zakona, ističemo sljedeće... U nekoliko svojih odluka (U-43/18 od 25.4.2019. godine i U-24/18 od 27. 3. 2019) Ustavni sud je konstatovao da je neprecizno zakonsko normiranje u suprotnosti sa pravnom sigurnošću kao jednim od najvažnijih segmenata vladavine prava. Takođe, propisivanje da će se upravni postupak započet po jednom zakonu okončati na osnovu novog zakona, zakona koji je donesen u toku postupka, nije u skladu sa ustavnim načelom vladavine prava jer „da bi zakonska odredba bila u funkciji vladavine prava, ona mora da bude jasna, precizna, dostupna adresatima i za njih predvidiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze da bi u skladu sa njima mogli postupati“ (odluka u predmetu U-74/18 od 30.10.2019. godine).

    U pogledu ocjene ustavnosti i zakonitosti podzakonskih akata ističemo sljedeće... U nekoliko svojih odluka Ustavni sud je konstatovao da „budući da pružanje i korišćenje komunalnih usluga ima obligacioni karakter koji se zasniva na ugovornom odnosu između davaoca i korisnika usluge, nema zakonskog osnova za naplatu ove usluge bez postojanja zaključenog ugovora, te je takvo propisivanje suprotno zakonskim odredbama i ustavnom načelu zakonitosti (odluke u predmetima U-48/18 od 25.4.2019. godine i U-49/18 od 25.4.2019. godine). Takođe, Ustavni sud je stao na stanovište da je podzakonski akt u cijelosti neustavan s obzirom na to da iz zakona koji je poslužio kao pravni osnov za njegovo donošenje ne proizlazi ovlašćenje donosiocu tog akta da, derogirajući zakonske propise, uredi predmetnu materiju (odluka u predmetu U-70/18 od 25.9.2019. godine). Pored ovoga, Ustavni sud je u jednoj od svojih odluka (predmet U-72/18 od 27.11.2019. godine) utvrdio da je „propisivanje krivičnih djela i sankcija u isključivoj nadležnosti zakonodavca, te je donosilac podzakonskog akta uređujući materiju koja nije u njegovoj nadležnosti prekršio ustavno načelo podjele vlasti“.

    Takođe, dešavalo se, u nekoliko slučajeva, da donosilac podzakonskog akta izađe iz okvira svojih zakonom utvrđenih ovlašćenja, jer neposredno uredi sadržinu pojedinog zakonskog instituta te se donošenjem takvog podzakonskog akta čini  povreda ustavnog načela zakonitosti ili, pak, da se podzakonskim aktom regulišu određena pitanja različitim sadržajem u odnosu na zakonske norme (odluke u predmetima U-63/18 od 26.6.2019. godine;  U-64/18 od 26.6.2018. godine i U-53/19 od 17.7.2019. godine).

    Relativno česta je i pojava da se podzakonski akti ne usaglašavaju sa zakonom, odnosno njegovim izmjenama i dopunama u rokovima koji su imperativne prirode, zbog čega takođe dolazi do povrede načela zakonitosti.

    -    2020. godina
    U toku 2020. godine Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 37 zakona i 42 podzakonska opšta akta. Od pojava od značaja za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti ističemo sljedeću... Naime, odlukom u predmetu U-55/20 od 28.10.2020. godine Ustavni sud Republike Srpske je utvrdio da se dešava da se odredbom jednog zakona na opšti način daje ovlašćenje za donošenje podzakonskih opštih akata u oblastima u kojima je to pitanje već uređeno posebnim zakonima, te takvo normiranje dovodi do pravne nesigurnosti i suprotno je načelu ustavnosti i vladavini prava.

    Kada je riječ o podzakonskim opštim aktima može se reći da su se dešavale već evidentirane situacije kao što su odstupanja od zakonskih rješenja, prekoračenje ovlašćenja ili utvrđivanje novih prava koja ne postoje u zakonskim rješenjima (odluke u predmetima U-1/19 od 20.1.2020. godine; U-19/19 od 26.2.2020. godine i U-5/19 od 20.5.2020. godine).

    -    2021. godina
    U toku 2021. godine Ustavni sud je ocjenjivao ustavnost 24 zakona i ustavnost i zakonitost 38 podzakonskih akata. Samo u pet slučajeva Sud je utvrdio neustavnost zakona, odnosno pojedinih zakonskih odredaba, za razliku od 15 neustavnih i nezakonitih podzakonskih akata. Sličan omjer je bio i u ranijim godinama, što ukazuje na činjenicu da je do ovakvih pojava dolazilo u manjem broju slučajeva, što je za ostvarenje načela ustavnosti i zakonitosti izuzetno značajno.  

    U pogledu ocjene ustavnosti zakona ističemo sljedeće... U odluci u predmetu U-50/20 od 26.5.2021. godine Ustavni sud je utvrdio da „s obzirom na to da se Narodna skupština Republike Srpske nije izjasnila o postojanju opšteg interesa niti se ova okolnost može utvrditi iz obrazloženja zakona, osporena odredba koja ima povratno dejstvo nije u saglasnosti sa ustavnom normom kojom je to izričito zabranjeno, kao i načelom ustavnosti. “Takođe, ističemo da „propisivanje kojim se nakon stupanja na snagu odgađa primjena zakona nije u saglasnosti sa garancijama Ustava, imajući u vidu da zakon stupa na snagu tačno određenog dana, što znači da se od tog dana mora početi i primjenjivati, tako da zakonske odredbe koje propisuju odgođeni početak primjene zakona koji je stupio na snagu ne udovoljavaju zahtjevima načela vladavine prava, a pogotovo principu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka ...“ (odluka u predmetu U-105/20 od 22.12.2021. godine).

    U pogledu ocjene ustavnosti i zakonitosti podzakonskih opštih akata ističemo da se može reći da je i u ovom periodu dolazilo do naprijed navedenih pojava. Tako je npr. dolazilo do neusaglašavanja podzakonskih opštih akata sa zakonom, utvrđenog kao obaveznog, u određenom periodu, prekoračenja zakonskih ovlašćenja, donošenja podzakonskih opštih akata od strane neovlašćenih organa i sl. (odluke u predmetima U-21/20 od 31.3.2021. godine; U-31/20 od 31.3.2021. godine; U-17/20 od 29.4.2021. godine; U-36/20 od 29.4.2021. godine).

    IV
    IZVRŠAVANjE ODLUKA USTAVNOG SUDA

    Prema članu 119. Ustava odluke Ustavnog suda su opšteobavezne i izvršne na teritoriji Republike, a izvršenje odluka Ustavnog suda obezbjeđuje Vlada. Međutim, zbog pojava neizvršavanja odluka Ustavnog suda ova materija je dobila svoju krivičnopravnu zaštitu u okviru koje će se sankcionisati službeno i odgovorno lice koje odbija da izvrši, odnosno onemogućava da se izvrši odluka Ustavnog suda Republike Srpske. Ovo je posebno značajno jer se izvršenjem odluka Ustavnog suda ostvaruje načelo ustavnosti i zakonitosti, odnosno dolazi do uklanjanja iz pravnog poretka neustavnih i nezakonitih opštih pravnih akata. Bez ovoga bi odluke Ustavnog suda značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti.

    U dosadašnjoj praksi nije bilo izraženijih primjera neizvršavanja odluka Ustavnog suda Republike Srpske, ali je primijećeno da implementacija ovih odluka nije uvijek blagovremena niti potpuna, u skladu sa smislom, strukturom i suštinom odgovarajuće odluke Ustavnog suda Republike Srpske. Takođe, Ustavni sud zapaža da odredbe pravnih akata koje se proglase neustavnim i nezakonitim prestaju da važe danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srpske“, ali se, uprkos tome, naknadno, nakon dužeg ili kraćeg perioda, izmjenama i dopunama predmetnih akata brišu kao da su važeće, što takođe nije u skladu sa Ustavom. Ustavni sud Republike Srpske stoji na stanovištu da pitanje izvršenja odluka Ustavnog suda Republike Srpske mora biti predmet kontinuirane aktivnosti Vlade Republike Srpske, kao i samog Suda.

    V
    VIJEĆE ZA ZAŠTITU VITALNOG INTERESA

    U pogledu povrede ustavnih normi kojima se štiti vitalni nacionalni interes, u periodu od 2005. godine, od kada je Vijeće za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske počelo da postupa po ovim zahtjevima, zaključno sa 2021. godinom (period koji je analiziran), podneseno je ukupno 79 zahtjeva za utvrđivanje postojanja povrede, odnosno zahtjeva za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa. Od ukupnog broja zahtjeva 77 je podnio Klub Bošnjaka u Vijeću naroda Republike Srpske, jedan zahtjev Klub Srba i četiri zahtjeva Klub Hrvata, s tim što je jedan zahtjev Kluba Hrvata podnesen samostalno, a tri zahtjeva zajedno sa zahtjevima Kluba Bošnjaka (odlučeno jednom odlukom).

    Od ukupnog broja zahtjeva neprihvatljivim je oglašeno 26 zahtjeva, i to 23 zahtjeva Kluba Bošnjaka, jedan Kluba Srba i dva Kluba Hrvata. U ukupno osam slučajeva utvrđeno je da postoji povreda vitalnog nacionalnog interesa bošnjačkog naroda i u jednom slučaju hrvatskog naroda (zahtjev podnesen zajedno sa bošnjačkim zahtjevom - odlučeno jednom odlukom), dok je u 45 slučajeva utvrđeno da nema povrede, i to u 43 slučaja po zahtjevu Kluba Bošnjaka i u dva slučaja po zahtjevu Kluba Hrvata.

    U svom Obavještenju o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti od 30.10.2013. godine Ustavni sud Republike Srpske je konstatovao: „Ustavni sud je u izvještajnom periodu rješavao određen broj zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa, smatrajući ih prioritetnim i nastojeći da održi inače veoma kratke ustavne rokove. Ustavni sud, kao i u ranijim obavještenjima, konstatuje da u postupku odlučivanja o vitalnom interesu još nisu uspostavljeni adekvatni kriterijumi i standardi koji treba da izražavaju pravi smisao ovog ustavnog instituta. Pri ovome, prije svega, treba imati u vidu činjenicu da se propisana procedura odlučivanja o tome nedovoljno poštuje te da se često ovakvi zahtjevi postavljaju i za pitanja koja nemaju takav značaj. Zahtjevi koji se upućuju Ustavnom sudu često su nepotpuni, nejasni i bez elemenata koji su za takve zahtjeve propisani... Na osnovu svoje dosadašnje prakse, Ustavni sud može konstatovati da su zahtjevi klubova, u proceduralnom smislu, redovno prihvatljivi, ali su često nepotrebni i necjelishodni i ne odnose se na vitalni interes. To objektivno otežava rad Suda, odnosno Vijeća za zaštitu vitalnog interesa.“

    Može se reći da je takvo stanje i danas. Ono što bismo htjeli naglasiti je činjenica da Klub Bošnjaka u svojim zahtjevima u zadnje vrijeme redovno navodi da je Vijeće naroda drugi dom u Narodnoj skupštini i da su oni njegov dio, što nije tačno. Naime, Vijeće naroda nema puni zakonodavni kapacitet, odnosno moć pretresanja zakona u cjelini i ulaganja amandmana na njih, već samo moć da ukaže na činjenicu da postoji konkretna povreda vitalnog nacionalnog interesa predviđena Ustavom i da na osnovu toga pokrene postupak pred Vijećem za zaštitu vitalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske. Na ruku im ide i Ustavni sud Bosne i Hercegovine koji je u nekoliko svojih odluka stao na stanovište da delegati pojedinih klubova (do sada bošnjačkog) imaju status jedne četvrtine članova doma zakonodavnog tijela, tj. ovlašćenih podnosioca zahtjeva za ocjenu ustavnosti zakona u postupku pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine, što naprosto nije tačno. Na ovaj način Ustavni sud Bosne i Hercegovine se, bez obzira na različite nadležnosti, pokazuje kao izvjesna vrhovna kontrola ustavnosti zakona u svim domenima vlasti, čak i u odnosu na odluke Ustavnog suda Republike Srpske, za šta nema nadležnost.

    VI
    ZAKLjUČNE OCJENE USTAVNOG SUDA O NEKIM
    ASPEKTIMA OSTVARIVANjA USTAVNE FUNKCIJE SUDA

    Ustavni sud Republike Srpske, izvršavajući neposredno svoju ustavnu funkciju praćenja pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, odnosno ostvarivanja i zaštite ustavnopravnog poretka Republike Srpske, kao i kroz donošenje svojih odluka, daje konkretan doprinos ostvarivanju suštinskih ciljeva i normi Ustava Republike Srpske, kao i izgradnji pravnog poretka Republike Srpske. Iznesena mišljenja o ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, utvrđene kritičke ocjene, kao i prijedlozi koji su dati u ovom Obavještenju bitan su sastavni dio ustavnih obaveza ovog suda, kao i njegovih nastojanja da doprinese daljoj afirmaciji demokratskih odnosa i vladavini prava u Republici Srpskoj.

    Položaj i uloga Ustavnog suda u cjelokupnom pravnom poretku Republike Srpske treba da osiguraju ostvarenje, odnosno dostizanje nivoa evropskih standarda, principa vladavine prava i ostvarenje osnovnih sadržaja pravne države, što, naravno, uključuje sve demokratske atribute pravde, pravičnosti, ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda.

    Naprijed navedena zapažanja predstavljaju samo neka od značajnijih za koja je Ustavni sud ocijenio da ih treba posebno istaći, pogotovo stoga što ukazuju na pojave koje su relativno česte. Nadamo se da će naše Obavještenje doprinijeti da do ovakvih pojava ugrožavanja načela ustavnosti i zakonitosti više ne dolazi, čime bismo i mi sami ispunili jednu od naših ustavnih funkcija.


    Broj: SU-534/22                                                                                                    PREDSJEDNIK
    21. decembar 2022. godine                                                                                  USTAVNOG SUDA

                                                                                                                 Mr Džerard Selman s.r.

       
      Pretraživanje


      Objašnjenje: unijeti jednu ili više riječi, na trenutno izabranom jeziku i u odgovarajućem pismu (ćirilica ili latinica)
      © 2009-2019. Ustavni sud Republike Srpske. Sva prava zadržana. | Politika privatnosti | Uslovi korištenja